本文關(guān)鍵詞：土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

談述土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化 導(dǎo)讀： 基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方財政體制優(yōu)化研究”（11CJY089）
　　作者簡介：彭健（1976-），男，河南許昌人，副教授，博士，主要從事財政理論與管理研究。
　　摘要：以公共土地出讓收入為支柱財源的現(xiàn)行土地財政模式增加了地方政府的可支配財力，推動了我國經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程。但在經(jīng)歷了多年增長之后，現(xiàn)有土地財政模式所面對的財政與金融風(fēng)險逐步加劇。為保障地方財政收入的充足與穩(wěn)定，需要對現(xiàn)行地方稅體系進行整體優(yōu)化，將高度依賴土地出讓收入的土地財政模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽恳?guī)范、有序、可持續(xù)的地方稅收收入的“稅收財政”模式。
　　關(guān)鍵詞：土地財政；地方稅體系；地方稅主體稅種；財政體制
　　1000176X（2013）08007707
　　1994年的分稅制改革重構(gòu)了我國中央與地方政府間的收入劃分格局，中央政府在集中大部分稅收收入的同時，將國有土地使用權(quán)出讓收入（簡稱為“土地出讓收入”）留給了地方政府。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，地方政府從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所獲得的土地出讓收入的規(guī)模日益增加，逐步成為其可支配財力的重要來源。現(xiàn)有土地財政模式提高了地方政府的財政能力，推動了各地的經(jīng)濟與社會發(fā)展，但由于土地的稀缺性和不可再生性，該模式從長期來看并不具有可持續(xù)性。在城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，完善現(xiàn)有地方稅體系，為各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定、充足和可持續(xù)的財力保障，是實現(xiàn)土地財政順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從分析現(xiàn)有土地財政模式所面對的風(fēng)險入手，闡釋土地財政轉(zhuǎn)型與地方稅體系建設(shè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，探討推動土地財政順利轉(zhuǎn)型的地方稅體系優(yōu)化路徑。
　　一、背景分析：由“以地生財”模式風(fēng)險引出的土地財政轉(zhuǎn)型理由
　　現(xiàn)有土地財政模式增加了地方政府的可支配財力，為各地區(qū)的城市建設(shè)籌集了大量資金，推動了我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，但也逐漸暴露出一系列不容忽視的制度缺陷和負(fù)面效應(yīng)，如：土地資源利用代際不公，土地資源配置效率較低；推高地價房價，加劇城市居民購房困難；土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民急劇增加等[1]。尤其是隨著宏觀經(jīng)濟環(huán)境和中央相關(guān)調(diào)控政策的變化，現(xiàn)行“以地生財”模式中的財政和金融風(fēng)險正在逐步加劇，土地財政轉(zhuǎn)型勢在必行。
　　首先，地方土地出讓收入規(guī)模與房地產(chǎn)市場的發(fā)展態(tài)勢高度相關(guān)，具有明顯的波動性。地方土地出讓收入主要來自于對經(jīng)營性用地使用權(quán)的招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓，其規(guī)模與房地產(chǎn)市場的景氣程度密切相關(guān)[2]。如圖1所示，伴隨著我國房地產(chǎn)市場的周期性變化，地方土地出讓收入規(guī)模的波動極為明顯。地方土地出讓收入與同期地方本級公共財政收入之比
　　地方政府預(yù)算由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算構(gòu)成。地方土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算的重要收入來源。
　　在2010年達(dá)到歷史最高點6944%后，在全球經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢、國內(nèi)經(jīng)濟增長放緩以及房地產(chǎn)調(diào)控政策力度加大等因素的影響下，自2011年開始逐步下滑。2012年，受土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、房地產(chǎn)市場降溫和住宅用地量減少等因素影響，各地的土地成交價和地方土地出讓收入規(guī)模均大幅下降，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當(dāng)年購置土地面積下降1950%，土地成交價款下降1670%，地方土地出讓收入為28 88631億元，同比下降1370%，地方土地出讓收入與同期地方本級公共財政收入之比下降至4729%。
　　資料來源：《2012年全國土地出讓收支情況》，財政部網(wǎng)站，http：///pub/zonghesi/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201303/t20130311_764426html。
　　資料來源：2001—2011年數(shù)據(jù)來源于《歷年財政數(shù)據(jù)》，2012年數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》。
　　其次，隨著征地和拆遷補償制度的規(guī)范與完善，各地征地和拆遷補償費用相應(yīng)提高，成本補償性開支比重逐年上升，地方政府的土地凈收益逐步減少。根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2009—2012年，地方土地出讓支出總額中征地和拆遷補償?shù)瘸杀狙a償性支出所占的比重分別為37%、46%、71%和7960%。2011年的地方土地出讓收入為31 14042億元，雖高于2010年，但扣除成本補償性支出后，土地凈收益比2010年減少了6 17807億元；2012年的地方土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化相關(guān)范文由寫

談述土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化 導(dǎo)讀： 經(jīng)驗，我國的城鎮(zhèn)化率仍有20%—30%的提升空間[8]。在未來的城鎮(zhèn)化進程中，不僅需要實現(xiàn)數(shù)億人從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換，使其與城市原有居民享受同等水平的公共服務(wù)，同時還需要解決交通擁堵、就業(yè)困難、貧富分化、住房緊張、環(huán)境污染和生態(tài)惡化等日益顯現(xiàn)的“城市病”。因此，各級地方政府需要具備充足、穩(wěn)定和可持續(xù)的收入來源，以滿足未來城鎮(zhèn)化進程對地方公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量的更高要求。而現(xiàn)有以土地出讓收入為支柱財源的土地財政模式從長期來看不具有可持續(xù)性，因為土地資源具有不可再生性和稀缺性等特征，在一定時期內(nèi)可利用的數(shù)量有限，潛伏著財源逐步枯竭的危機[9]。實現(xiàn)既有土地財政的順利轉(zhuǎn)型，保障地方財政的可持續(xù)發(fā)展是今后一段時期地方財政建設(shè)與發(fā)展的重要任務(wù)。
　　土地財政的形成和發(fā)展與現(xiàn)行分稅制財政體制運轉(zhuǎn)中存在的理由密切相關(guān)，化解地方政府對土地財政的過度依賴，需要從優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置、完善地方稅體系、健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度以及規(guī)范省以下財政體制等方面著手。地方稅收入是地方政府的基本收入來源，地方稅體系的運轉(zhuǎn)狀況對于保障地方政府正常運轉(zhuǎn)、推動地方經(jīng)濟發(fā)展以及改善地區(qū)社會福利等有著重大影響[10]。但近年來的財政體制改革主要側(cè)重于政府間轉(zhuǎn)移支付的形式規(guī)范和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等改革的推進，稅制改革也主要是集中于中央稅和共享稅，地方稅體系改革較為滯后。目前地方稅體系存在著地方稅主體稅種缺乏，省以下各級政府間稅種配置不合理以及稅收權(quán)限過于集中等理由。地方稅體系收入規(guī)模不足，無法為地方政府提供充足的體制內(nèi)收入是地方政府過度依賴土地財政的重要理由。完善現(xiàn)行地方稅體系，構(gòu)建規(guī)范有序、穩(wěn)定且可持續(xù)的地方稅收收入機制，使地方政府更多地依靠自身稅收收入來滿足公共服務(wù)的資金需求，不僅有助于緩解地方財政困難、推動地方經(jīng)濟發(fā)展，也是順利推進土地財政轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　三、重構(gòu)地方稅主體稅種的基本著力點
　　地方稅主體稅種的設(shè)置是地方稅體系建設(shè)的核心，直接關(guān)系到地方稅收入的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。然而在現(xiàn)行稅收劃分格局下，地方稅種類雖多，但除營業(yè)稅外，多是一些稅基較窄、稅源分散且征管難度大的稅種，缺乏稅基廣泛、稅源充裕的主體稅種[11]，如表2所示。從表2可以看出，2009—2011年的地方稅收收入中，只有營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅所占比重超過10%，來自于這三個稅種的收入占地方稅收收入的比重平均為6502 %。而來自于增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等共享稅的稅收收入，在地方稅收收入中所占的比重平均為3753 %。地方稅主體稅種缺乏導(dǎo)致現(xiàn)行地方稅體系財政收入功能較弱，地方稅收收入規(guī)模小、彈性差，增長潛力不足。
　　作為我國“十二五”期間財稅改革重點的營業(yè)稅改征增值稅自2012年元旦起首先在上海市的交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始試點。2012年9—12月，“營改增”試點地區(qū)又逐步擴展至北京、江蘇、安徽、福建、廣東、廈門、深圳、天津、浙江（含寧波市）和湖北等省市。2013年8月1日起，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開，鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)也即將被納入試點范圍。按照國務(wù)院的部署，“營改增”改革將在“十二五”期間全面完成。營業(yè)稅作為目前地方稅體系中的主體稅種，其收入占地方稅收入的比重接近1/3�！盃I改增”改革必將使?fàn)I業(yè)稅征稅范圍逐步縮小乃至最終被增值稅所替代，，地方財力將受到較大影響[12]。隨著“營改增”改革的逐步深化，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢重新構(gòu)造地方稅主體稅種成為優(yōu)化地方稅體系的首要任務(wù)。
　　從理論上講，地方稅主體稅種應(yīng)具有稅基廣泛且較為固定、稅源穩(wěn)定、收入增長潛力較大、基于受益原則課征以及地方政府征管便利等特征[13]。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，房產(chǎn)稅、資源稅和城市維護建設(shè)稅等應(yīng)是地方稅體系建設(shè)中重點培育的支柱財源。
　　首先，整合現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房產(chǎn)稅，將其培育為地方主體稅種。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，房產(chǎn)稅稅基廣泛固定、稅源穩(wěn)定充足，是地方政府尤其是基層政府稅收收入的主要來源。但我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收制度存在著稅種繁雜、計稅依據(jù)不合理、課稅范圍偏窄、各環(huán)節(jié)稅負(fù)不均衡以及稅收優(yōu)惠范圍過大等一系列亟待解決的理由，其收入規(guī)模較小，還無法為地方政府帶來充裕的稅收收入[14]。為將房產(chǎn)稅打造為地方主體稅種，在上海、重慶房產(chǎn)稅改革試點的基礎(chǔ)上，下一步還應(yīng)繼續(xù)推進房產(chǎn)稅改革，按照寬稅基、低稅率的原則對現(xiàn)有房地產(chǎn)相關(guān)稅種進行有效整合，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種并入房產(chǎn)稅，設(shè)置統(tǒng)一的房產(chǎn)稅，并以房產(chǎn)的評估價值為計稅依據(jù)，對擁有房產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的個人和法人按年計征。房產(chǎn)稅的稅率可設(shè)定為幅度稅率，由各地根據(jù)本地實際情況確定具體稅率水平，并根據(jù)屬地原則征管。房產(chǎn)稅的征稅重心由房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，不僅能夠充分發(fā)揮其抑制房地產(chǎn)投機、調(diào)節(jié)收入分配的作用，同時隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進，也能夠為地方政府帶來充足而穩(wěn)定的收入，逐步成為地方政府的支柱財源。
　　其次，推進資源稅改革，在推動節(jié)能降耗的同時，打造地方的另一支柱財源。為解決原有資源稅征稅范圍較窄、稅收負(fù)擔(dān)偏低以及計征方式不合理等理由，新一輪資源稅改革于2010年6月1日首先在新疆開始進行試點，并于2011年11月1日推廣至全國。此次資源稅改革在從量定額計征基礎(chǔ)上增加了從價定率的計征辦法，并調(diào)整了原油、天然氣等品目的資源稅稅率。實踐表明，資源稅改革在推動低碳發(fā)展和節(jié)能降耗的同時，還大幅增加了地方政府的稅收收入[15]。為進一步將資源稅打造為地方政府的支柱財源，還需從以下方面繼續(xù)推進資源稅改革：一是擴大征收范圍，逐步將水、草原、森林、土地、灘涂和海洋等關(guān)系廣大民眾切身利益與國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源納入征稅范圍[16]，進一步提高資源豐富地區(qū)的資源稅收入，并減小地區(qū)間因資源稟賦差異造成的資源稅收入差距，從而使其成為一種全方位、適應(yīng)性較強的全國性地方稅種；二是將從價計征逐步擴大到煤炭等重要資源產(chǎn)品，將稅收與資源市場價格直接掛鉤，推動資源的合理使用，增加地方財政收入；三是逐步清理地方自行出臺的與資源開采使用相關(guān)的收費項目，以解決資源企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)不公平、不均等理由，營造良好有序和公平競爭的資源市場環(huán)境。
　　最后，完善現(xiàn)行城市維護建設(shè)稅，增加地方稅收收入的穩(wěn)定性。為籌集城市建設(shè)資金，自1985年起我國建立了以流轉(zhuǎn)稅稅額為計稅依據(jù)的城市維護建設(shè)稅附加制度。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行城市維護土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化由專注

談述土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化 導(dǎo)讀：收權(quán)限。首先，對于營業(yè)稅等全國統(tǒng)一開征，并對宏觀經(jīng)濟運轉(zhuǎn)有著較大影響的稅種，立法權(quán)仍由中央政府掌握，地方政府僅負(fù)責(zé)征收管理。其次，對于房產(chǎn)稅、資源稅、車船稅和契稅等區(qū)域性特征突出但在全國統(tǒng)一開征的稅種，在由中央政府制定稅收基本法規(guī)的前提下，賦予地方一定限度內(nèi)的政策調(diào)整空間，由省級政府在稅收基本法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié) 特定目的稅，與市、縣政府的事權(quán)和支出范圍相一致，也較為適宜成為市、縣政府的主體稅種。此外，在時機成熟時，可開征環(huán)境保護稅、遺產(chǎn)與贈與稅等新的稅種，作為市、縣政府的輔助稅種。環(huán)境保護稅和遺產(chǎn)與贈與稅的開征不僅能夠增加地方的稅收收入，而且在推動生態(tài)文明建設(shè)，縮小貧富差距以及強化稅收調(diào)節(jié)功能等方面都有著重大作用。增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等共享稅稅種，與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)且稅額較大，適宜由各級政府共享，其分配比例可適度向省級政府傾斜，以保證省級政府能夠獲得履行職能所需的必要財力。其他稅額較小的地方稅稅種，如契稅、車船稅等，可以根據(jù)各地的具體情況因地制宜地在各級地方政府間合理劃分。
　　五、地方稅體系建設(shè)中的稅權(quán)劃分規(guī)則與模式
　　1994年的分稅制改革為保證中央政府政令暢通，維護全國統(tǒng)一市場和平等競爭，將中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中于中央政府，只將屠宰稅、筵席稅的開征和停征權(quán)以及房產(chǎn)稅、車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和城市維護建設(shè)稅等稅種制定實施細(xì)則的權(quán)力下放給地方政府。在稅收實踐中，個別地區(qū)曾嘗試開征筵席稅，但因征稅成本過高等理由而很快停征，2008年1月15日，國務(wù)院令第516號宣布《中華人民共和國筵席稅暫行條例》失效；屠宰稅也隨著農(nóng)業(yè)稅的取消退出歷史舞臺，《中華人民共和國屠宰稅暫行條例》于2006年2月17日被國務(wù)院廢止[19]。至此，所有地方稅稅種的稅收立法權(quán)，包括稅種設(shè)置權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及稅收減免權(quán)等權(quán)限都由中央政府掌握，涉及地方稅的稅收法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章都是由全國人大及其常委會或是國務(wù)院、財政部和國家稅務(wù)總局等制定或頒布。
　　稅收立法權(quán)集中于中央政府有助于維護公平競爭的市場秩序，有助于抑制地區(qū)間的無序稅收競爭，也與我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)行政體相適應(yīng)，具有一定的合理性。但我國各地的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、財政能力以及稅源情況都有著較大差異。稅收立法權(quán)高度集中于中央，不利于各地因地制宜地調(diào)控和配置區(qū)域性資源，使地方難以依據(jù)實際情況開征具有本地特色的稅種籌集財政資金，削弱了地方政府開辟新財源和組織收入的積極性[20]。在保持稅權(quán)集中的基礎(chǔ)上，賦予省級政府適度的稅收立法權(quán)，既有利于增強稅法的適應(yīng)性，也有助于地方政府因地制宜地根據(jù)本地經(jīng)濟特色和實際情況組織稅收收入。
　　針對當(dāng)前政府間稅收權(quán)限劃分中存在的理由，“十二五”規(guī)劃提出“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅收管理權(quán)限”。為調(diào)動地方政府的積極性，提高地方稅體系的運轉(zhuǎn)效率，應(yīng)根據(jù)各類地方稅種的不同特點合理配置政府間的稅收權(quán)限。首先，對于營業(yè)稅等全國統(tǒng)一開征，并對宏觀經(jīng)濟運轉(zhuǎn)有著較大影響的稅種，立法權(quán)仍由中央政府掌握，地方政府僅負(fù)責(zé)征收管理。其次，對于房產(chǎn)稅、資源稅、車船稅和契稅等區(qū)域性特征突出但在全國統(tǒng)一開征的稅種，在由中央政府制定稅收基本法規(guī)的前提下，賦予地方一定限度內(nèi)的政策調(diào)整空間，由省級政府在稅收基本法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況制定詳細(xì)、具體的征收管理條例及實施細(xì)則。最后，為調(diào)動各地區(qū)挖掘稅收潛力和涵養(yǎng)稅源的積極性，在不擠占中央稅源和不影響中央運用稅收政策進行宏觀調(diào)控的前提下，可允許省級政府結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦情況和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r設(shè)立新的稅種。為避開地方政府對稅收立法權(quán)的濫用，新稅種的設(shè)立須經(jīng)過中央政府的批準(zhǔn)，在中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督下進行，凡與國家法律、法規(guī)相抵觸的，中央政府應(yīng)責(zé)令地方糾正或予以廢止。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]趙合云 “土地財政”的不良影響及土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化論文資料由

  本文關(guān)鍵詞：土地財政轉(zhuǎn)型視角下的地方稅體系優(yōu)化，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。