本文關(guān)鍵詞：績效評(píng)估研究的新進(jìn)展，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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陳家浩：中國政府績效評(píng)估研究的新進(jìn)展

——發(fā)展語境、理論演進(jìn)與問題意識(shí)（上）

2011-06-03 | 訪問次數(shù): | 編輯：rky | 【】

2011-6-3

　　摘要：學(xué)科的進(jìn)步源自不斷的反思。根據(jù)近五年來中國政府績效評(píng)估研究的最新成果，從學(xué)科發(fā)展的視角，全新和系統(tǒng)地總結(jié)該領(lǐng)域知識(shí)生產(chǎn)的語境、發(fā)展脈絡(luò)和未來趨向，，包括：發(fā)展語境的知識(shí)體系、實(shí)踐背景及理論對(duì)話；知識(shí)生產(chǎn)的批判性反思、方法工具研究和若干主題的追問；在此基礎(chǔ)上，從問題意識(shí)的角度，對(duì)中國政府績效評(píng)估研究今后的努力方向規(guī)劃了四個(gè)維度。

　　關(guān)鍵詞：績效評(píng)估，理論發(fā)展，問題意識(shí)

    績效評(píng)估一直是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。在深刻影響西方國家的“政府再造運(yùn)動(dòng)”中，績效評(píng)估受到了極大的重視和推廣，無論在政府管理的實(shí)踐層面還是知識(shí)層面，都產(chǎn)生了深刻的影響。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著政府管理體制創(chuàng)新的推進(jìn)，中國政府的績效評(píng)估實(shí)踐以多種形式迅猛發(fā)展，并創(chuàng)造了許多具有特色的績效評(píng)估模式。伴隨實(shí)踐的發(fā)展，中國政府績效評(píng)估的研究已走過了十多年的研究歷程，以政府績效評(píng)估為題的學(xué)術(shù)活動(dòng)已成為中國公共管理學(xué)術(shù)界密切關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，每年的著作、論文大量涌現(xiàn)。

　　學(xué)科的進(jìn)步源自不斷的反思，在績效評(píng)估研究成為學(xué)界熱點(diǎn)的同時(shí)，不少學(xué)者開始對(duì)我國政府績效評(píng)估研究進(jìn)行回顧和梳理。全面、系統(tǒng)、客觀總結(jié)近年來中國政府績效評(píng)估的研究是個(gè)非常有意義的工作，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。本文則將主要根據(jù)近五年來的研究成果，從學(xué)科發(fā)展的視角，全新和系統(tǒng)地總結(jié)該領(lǐng)域知識(shí)生產(chǎn)的語境、發(fā)展脈絡(luò)和未來趨向，包括：發(fā)展語境的知識(shí)體系、實(shí)踐背景及理論對(duì)話；知識(shí)生產(chǎn)的批判性反思、方法工具研究和若干主題的追問；在此基礎(chǔ)上，從問題意識(shí)的角度，對(duì)中國政府績效評(píng)估研究今后的努力方向規(guī)劃了四個(gè)維度。

　　一、政府績效評(píng)估研究的發(fā)展語境

　�。ㄒ唬� 知識(shí)體系：公共行政學(xué)反思性研究漸起

　　公共行政學(xué)發(fā)端于美國，對(duì)政府績效評(píng)估研究我國同樣以美國為重點(diǎn)學(xué)習(xí)藍(lán)本。美國的公共行政學(xué)之所以能夠長期保持優(yōu)勢和吸引力，與其擁有學(xué)科反思的勇氣密不可分�！皩W(xué)科的進(jìn)步來自于不斷的反思。在美國公共行政學(xué)的發(fā)展史上充滿了各種爭論與反思，某些爭論和反思甚至深刻到使得公共行政學(xué)面臨可怕的身份危機(jī)。然而，也正是在這些爭論和反思的過程中，美國公共行政學(xué)逐漸地意識(shí)到自己在知識(shí)發(fā)展上存在的問題，包括理論基礎(chǔ)、研究方法、研究范圍上存在的問題，并在解決這些問題的過程中逐步地完善和改進(jìn)公共行政學(xué)研究，逐漸確立自己‘身份’和學(xué)科地位。”當(dāng)中國公共行政學(xué)歷經(jīng)雨后春筍般的急速擴(kuò)展之后，意識(shí)到普遍缺乏理論上的對(duì)話與爭論，似乎陷入了一種缺乏反思的“自說白話”的境地的時(shí)候，一種批判和反思的力量應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)何艷玲的研究，我國公共行政學(xué)在2005年以后進(jìn)入了反思和批判的高峰，反思性工作已不再是“星星之火”，而至少是達(dá)成了局部共識(shí)。一方面，對(duì)行政學(xué)研究的評(píng)估開始成為反思性研究的重點(diǎn)，另一方面，研究方法和研究的有效性成為反思對(duì)象。

　　受學(xué)科整體反思性工作的影響，在行政學(xué)各個(gè)領(lǐng)域，比如公共部門人力資源管理、公共預(yù)算、行政倫理等領(lǐng)域的專題評(píng)估也陸續(xù)展開，政府績效評(píng)估研究當(dāng)然也對(duì)此作出了自己的回應(yīng)。為了推動(dòng)這一領(lǐng)域的知識(shí)增長，提高學(xué)科知識(shí)對(duì)政府績效評(píng)估實(shí)踐的解釋力和指導(dǎo)力，研究者們在政府績效評(píng)估如火如荼地進(jìn)行的時(shí)刻，開始運(yùn)用理性的方法進(jìn)行建設(shè)性反思，以推動(dòng)我國政府績效評(píng)估的理論與實(shí)踐又好又快地發(fā)展，切實(shí)服務(wù)于政府管理水平的提高。

　�。ǘ�） 實(shí)踐背景：社會(huì)需求的現(xiàn)實(shí)反映

　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)、責(zé)任政府等施政新理念的提出，績效評(píng)估研究的重點(diǎn)正在發(fā)生變化，圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評(píng)估體系也在多層面同步推進(jìn)。在這一基礎(chǔ)上，近年來績效評(píng)估研究顯著地帶來了新的評(píng)估方法和評(píng)估工具。

　　績效評(píng)估研究的層次之所以出現(xiàn)“下沉”的趨勢（從價(jià)值理念高度到技術(shù)操作維度），一方面是因?yàn)楣�共服�?wù)體制作為決策者和輿論關(guān)注的核心問題，是一個(gè)高度實(shí)踐性的問題，決定了它依賴一定的技術(shù)和方法來檢驗(yàn)服務(wù)是否廉價(jià)、優(yōu)質(zhì)和充足。隨著巨額財(cái)政資源向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域投入以及公共預(yù)算體系的改善，公眾對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注早已不再停留于政策標(biāo)語、投入統(tǒng)計(jì)等抽象生硬的概念，轉(zhuǎn)而盯住與自身生活福利息息相關(guān)的具體和細(xì)化的問題。而要回答這些問題，首先需要有科學(xué)可信的方法作支撐。另一方面，績效評(píng)估領(lǐng)域“火熱發(fā)展”過程中產(chǎn)生了“冷思考”。如周志忍所言：績效管理已經(jīng)成為一個(gè)熱門研究領(lǐng)域，凡事發(fā)展到熱火朝天、大干快上的地步，發(fā)熱、發(fā)燒甚至發(fā)昏的界限就會(huì)趨于模糊，熱潮中的冷思考對(duì)學(xué)界尤為重要；如果說早期研究中不恰當(dāng)拔高的傾向可以理解的話，那么，繼續(xù)為績效管理奔走呼號(hào)、推波助瀾的時(shí)代已基本結(jié)束，現(xiàn)在迫切需要的是腳踏實(shí)地研究績效管理怎樣會(huì)促進(jìn)行政管理理念和行政管理模式的創(chuàng)新；不恰當(dāng)拔高的作法顛倒了技術(shù)和制度之間的因果關(guān)系，簡單化的樂觀主義不僅導(dǎo)致對(duì)理念、體制和制度等的忽視，而且賦予績效管理難以承受的社會(huì)期望，最終可能使其名譽(yù)掃地。隨著績效評(píng)估反思性工作對(duì)研究規(guī)范性的關(guān)注，研究路徑和方法重新被拾起。因而，學(xué)界對(duì)績效評(píng)估的研究開始回歸曾經(jīng)缺位的技術(shù)、方法和工具上。

　�。ㄈ�） 國際對(duì)話：基礎(chǔ)性選題的持續(xù)追問

　　我國政府績效評(píng)估研究是全球性績效評(píng)估浪潮影響下的產(chǎn)物，從研究起步階段對(duì)西方國家政府績效評(píng)估的理念與方法體系的引進(jìn)和介紹開始，結(jié)果導(dǎo)向、公共責(zé)任、顧客至上、合同外包、契約途徑等不斷被引入對(duì)我國公共治理結(jié)構(gòu)的思考中，與其它文明的理論對(duì)話從未中止。借助成熟的研究方法和長期的積累，美國、英國、歐盟等的政府績效評(píng)估研究幾年來不斷深入進(jìn)行，研究的深入化表現(xiàn)在持續(xù)的問題聚焦上，即對(duì)績效評(píng)估基礎(chǔ)性、理論性選題的持續(xù)追問。

　　檢索國際社會(huì)科學(xué)引文索引（SSCI）刊物，國外政府績效評(píng)估的研究在實(shí)踐的細(xì)分領(lǐng)域和研究的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)進(jìn)行了非常有益的對(duì)話和爭論。一些研究者對(duì)特定政府部門、特定政府層級(jí)、特定政府項(xiàng)目進(jìn)行了專門化的績效評(píng)估，在績效評(píng)估若干環(huán)節(jié)的具體問題上，研究者用實(shí)證研究方法探討績效評(píng)估牽涉主體的利益訴求、績效測評(píng)運(yùn)作背景的結(jié)構(gòu)性因素以及各主體在政府績效評(píng)估中使用的互動(dòng)策略，精確生動(dòng)地展現(xiàn)出績效評(píng)估作為一個(gè)真實(shí)事件的復(fù)雜邏輯關(guān)系，集中討論推動(dòng)績效評(píng)估的機(jī)制問題，提供了理解現(xiàn)實(shí)世界中績效評(píng)估的重要知識(shí)。此外，對(duì)公共組織績效評(píng)估效度的評(píng)估也是國外研究者關(guān)心的經(jīng)典話題，這涵蓋了統(tǒng)一性指標(biāo)與差異化指標(biāo)的關(guān)系，群體性差異在主觀測量政府績效中的影響，以及內(nèi)部測評(píng)和外部測評(píng)在指標(biāo)設(shè)計(jì)上的關(guān)聯(lián)。

　　經(jīng)歷了十多年大跨步的發(fā)展，我國政府績效評(píng)估研究覆蓋的范圍已經(jīng)相當(dāng)廣泛，幾乎所有重要理論問題和分支領(lǐng)域都有所涉及。但從學(xué)科長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，對(duì)基礎(chǔ)性問題、細(xì)小問題的持續(xù)深入的追問將日益緊迫和重要。相較于國內(nèi)研究在這一方面的長期缺失，國外研究的一些視角為我們提供了可資借鑒的途徑。

　　二、政府績效評(píng)估研究的新進(jìn)展

　�。ㄒ唬� 從概括式綜述到批判性反思

　　學(xué)術(shù)共同體的反思之風(fēng)為審視政府績效評(píng)估領(lǐng)域的研究提供了適宜的環(huán)境。實(shí)際上，歷經(jīng)十幾年的快速發(fā)展，所積累的成果和問題已為相應(yīng)的反思提供了充足的素材。

　　雖然早些年份已有學(xué)者嘗試對(duì)績效評(píng)估的實(shí)踐與研究進(jìn)行總結(jié)，但多以綜述、概述等分類、分階段描述的方式為主，而未專門批判或深入挖掘研究缺憾的反思性研究。例如，吳建南與閻波在2004年的一篇文章中，首先從四個(gè)方面概括了我國政府績效評(píng)估研究的主要進(jìn)展，隨后闡釋了怎樣理解政府績效概念，接著把政府績效評(píng)估實(shí)踐歸納為自上而下的政績考核、自下而上有組織的評(píng)價(jià)活動(dòng)以及特定意義上的外部獨(dú)立績效評(píng)價(jià)三種類型，并面向地方政府績效測量實(shí)踐的行動(dòng)策略。

　　在2006年以后，主題性的績效評(píng)估反思研究逐漸產(chǎn)生，這些研究聚焦國內(nèi)績效評(píng)估理論發(fā)展和實(shí)踐演進(jìn)中的主要癥結(jié)，開展了引人深思的探討。針對(duì)中國本土實(shí)踐的特殊性，周志忍從理念和價(jià)值角度提出：（1）政府角色越位基礎(chǔ)上的績效評(píng)估不僅起不到應(yīng)有的積極效果，而且會(huì)妨礙政府職能轉(zhuǎn)變，扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾、損害政府形象。（2）實(shí)踐過程中占主流的政府居高臨下的“控制型”評(píng)估，會(huì)帶來評(píng)估內(nèi)容結(jié)構(gòu)偏頗、評(píng)估過程不透明以及忽視外部問責(zé)和公民監(jiān)督等問題。（3）公民導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向欠缺，使得投入和過程導(dǎo)向依然是我國政府績效評(píng)估的基本特征。（4）在評(píng)估結(jié)果利用上則出現(xiàn)或不予采用或一票否決的兩類極端情況。桑助來、中國（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)問題的診斷涉及績效評(píng)估的不同層面，包括實(shí)施理念上的偏差、發(fā)展不平衡、統(tǒng)一和協(xié)調(diào)不足、缺乏政策指導(dǎo)和法制保障、指標(biāo)體系不夠科學(xué)，等等。通過與西方國家績效評(píng)估制度基礎(chǔ)比較，一些研究者分析了我國政府績效評(píng)估的體制性障礙，他們認(rèn)為西方發(fā)達(dá)國家政府績效評(píng)估的制度基礎(chǔ)是成熟的代議民主制，通過分權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向和內(nèi)部市場機(jī)制改進(jìn)了政府內(nèi)部管理和工作流程，提高了政府管理效能；我國政府績效評(píng)估的制度基礎(chǔ)是科層制政府體系，上級(jí)與下級(jí)之間沒有真正形成基于內(nèi)部市場的分權(quán)、績效合同和結(jié)果導(dǎo)向，仍然依靠命令一服從機(jī)制，績效評(píng)估并沒有改變原有的管理制度和程序，沒有改變政府及其工作人員的行為模式，反而強(qiáng)化了科層制的優(yōu)勢。因此，在政績追求、趕超壓力、政績競爭等因素的影響下，我國的政府績效評(píng)估很大程度上變成了一種計(jì)劃式績效評(píng)估，成為一種新的政治控制手段。倪星集中于評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，指出實(shí)踐中存在的主要問題：指標(biāo)體系不統(tǒng)一，各地差異較大；指標(biāo)設(shè)計(jì)主體單一，缺乏代表性；指標(biāo)內(nèi)容的泛經(jīng)濟(jì)化，扭曲評(píng)估方向；指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性，水分較大。針對(duì)上述問題，學(xué)者提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

　　績效評(píng)估的反思性研究不僅涉及對(duì)實(shí)踐效果的檢討，而且重新審視了已有研究在學(xué)術(shù)規(guī)范意義上的不足。彭國甫認(rèn)為，目前這一領(lǐng)域的研究狀況參差不齊，普遍認(rèn)同的研究范式與體系尚待形成；研究成果的應(yīng)用性有待進(jìn)一步增強(qiáng)，重規(guī)范研究輕實(shí)證研究，重一般理論研究，對(duì)特定政府層級(jí)、特定政府部門、特定政府項(xiàng)目的管理績效評(píng)估的研究成果如鳳毛麟角；研究方法上，政府績效評(píng)估的理論研究重定性分析和規(guī)范研究、對(duì)定量分析和實(shí)證研究沒有予以應(yīng)有的重視。在《公共行政評(píng)論》2009年第1期推出的“反思中國公共行政學(xué)研究”專欄中，周志忍從研究思路的方法的角度，對(duì)我國績效管理研究進(jìn)行了反思，認(rèn)為績效管理研究需要平實(shí)的學(xué)風(fēng)，績效管理研究要立足實(shí)踐，而且非常有必要推動(dòng)研究的細(xì)化、專門化與深入化。

　　（二） 從宏觀體系構(gòu)建到方法工具研究

　　政府績效評(píng)估方法分為三個(gè)層次，宏觀的績效評(píng)估體系設(shè)計(jì)模式與方法論，如理性主義、元評(píng)估等；中觀的績效評(píng)估與分析方法，如多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法、滿意度測評(píng)法、標(biāo)桿管理方法等；微觀的信息處理技術(shù)與工具，如信度效度分析方法、抽樣調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)技術(shù)等。雖然長期以來績效評(píng)估研究試圖把對(duì)政府的期望轉(zhuǎn)化為評(píng)估的指標(biāo)體系并進(jìn)行測量，但指標(biāo)體系的構(gòu)建實(shí)際上陷入了片面的主觀構(gòu)造，特別是在圍繞科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建績效評(píng)估體系上表現(xiàn)得尤為突出。一方面，部分研究者根本沒有詳細(xì)闡述設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的基本技術(shù)；另一方面，在所建構(gòu)的體系中，次級(jí)指標(biāo)往往不能與上級(jí)指標(biāo)形成一致的邏輯。而且，研究者之間對(duì)政府績效指標(biāo)的認(rèn)同度非常低。如果我們很難期待有系統(tǒng)性、邏輯性的評(píng)估體系指導(dǎo)實(shí)踐，那么，從中觀和微觀入手，實(shí)實(shí)在在地做好評(píng)估與分析方法的論證、完善信息處理技術(shù)，就顯得更為迫切和更有價(jià)值。

　　在中觀層次上，倪星、李佳源審視了倍受推崇和重視的公眾主觀評(píng)價(jià)政府績效方法的效度問題，他們認(rèn)為盡管公民參與政府績效評(píng)估在許多地方如火如荼地展開，但學(xué)界仍未對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的效度提供一個(gè)滿意的答案�！笆紫�，公眾能否準(zhǔn)確知覺和判斷公共服務(wù)的實(shí)際績效？或者說，公眾的主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)的客觀績效是否一致？其次，公眾對(duì)公共服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)在多大程度上是基于對(duì)客觀績效的知覺？如果說公眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)受到其他非服務(wù)特征的干擾，那么，評(píng)估工具的效度將大打折扣。最后，如何提高研究設(shè)計(jì)的科學(xué)性？”除了聚焦主觀評(píng)議，盛明科進(jìn)行了比較研究，即比較了政府績效評(píng)估的主觀評(píng)議與多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的這兩種主要模式。董少林則在區(qū)分橫向和縱向兩維標(biāo)尺的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論了標(biāo)尺競爭在地方政府績效評(píng)估中的若干應(yīng)用問題。與標(biāo)尺競爭類似，楊暢、張曉磊還分別探討了政府績效評(píng)估中使用標(biāo)桿管理的基本流程。此外，一些學(xué)者論述了如何在政府績效評(píng)估中引入戰(zhàn)略管理的方法，以及平衡計(jì)分卡在這一領(lǐng)域的應(yīng)用性問題。

    作者：陳家浩 北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生來源：《社會(huì)科學(xué)》2011年第5期

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