發(fā)布時間：2015-02-05 16:01

　　摘 要：目前，國內(nèi)外比較有效的反腐倡廉制度有廉政風(fēng)險防控制度、防止利益沖突制度、黨務(wù)公開制度、績效管理制度、行政問責(zé)制度和財產(chǎn)申報公開制度等。這些制度共同構(gòu)成一個相互支撐、相互協(xié)調(diào)的反腐倡廉體系。本文在分析高校腐敗發(fā)展趨勢和主要危害的基礎(chǔ)上，重點探討高校廉政風(fēng)險防控機制的執(zhí)行困境及現(xiàn)實路徑，以期為建立更加科學(xué)有效的高校反腐敗制度體系提供參考。

　　關(guān)鍵字：制度反腐 廉政風(fēng)險防控機制 權(quán)力運行流程圖 風(fēng)險點

　　一、高校腐敗的主要趨勢及危害
　　1、私域市場化向公域行政化滲透是高校腐敗的發(fā)展趨勢
　　處在轉(zhuǎn)型期的中國，腐敗有兩大新特點，即公域行政化和私域市場化，前者表現(xiàn)在為政府規(guī)模的擴(kuò)大，公共財政的增加和行政首腦的擴(kuò)權(quán)；后者表現(xiàn)為人際關(guān)系的交易化，私人職業(yè)的貨幣化，家庭倫理的利益化和私人消費的全球化，私有化的最大弊端是帶來壟斷，壟斷會引發(fā)利益既得者嘗試通過資本干預(yù)公域，使公域市場化，滋生著腐敗的雛形。①即呈現(xiàn)出私域市場化向公域行政化滲透的趨勢。
　　高校公權(quán)力包括行政管理權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校高速發(fā)展導(dǎo)致辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、學(xué)校財政的增加和領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力的擴(kuò)大，高校內(nèi)部管理行政化趨勢明顯。同時，與學(xué)校相關(guān)的利益群體間市場化趨勢明顯，高校人際關(guān)系開始受市場經(jīng)濟(jì)影響，對權(quán)力與利益的交易呈現(xiàn)上升趨勢。權(quán)力擁有者的人際關(guān)系被市場化以后，一旦打通權(quán)力與利益的通道，高校公共領(lǐng)域的公共權(quán)力就會被私人領(lǐng)域市場化的人際關(guān)系所左右，維護(hù)公平正義的程序性規(guī)定轉(zhuǎn)而變成腐敗的"隱身衣"，淪為私人獲取不當(dāng)利益的工具。因此，私域市場化向公域行政化滲透也是高校腐敗的發(fā)展趨勢。
　　2、高校腐敗的"泛化"危害高校公共價值和秩序
　　湯姆遜說過，"腐敗之所以有害，不在于財富和利益的轉(zhuǎn)移，也不在于參與者動機不良，而在于其繞過陳述觀點、反復(fù)辯論和慎重選擇的程序，對公共生活的種種價值進(jìn)行了私有化。"高校也是個擁有自己公共生活的"小社會"，校園里的公共生活價值較"大社會"有著相似但不盡相同的程序要求，例如教育的神圣性要求教育公平的實現(xiàn)"顯性化"，招生的監(jiān)督責(zé)任因此更為重大；資產(chǎn)的國有性要求采購程序?qū)崿F(xiàn)"透明化"，招投標(biāo)的監(jiān)督就變得必不可少等等。一個高校腐敗案件引起的公權(quán)力私用，其傷害不僅止步于個案中對相關(guān)人既得利益的剝奪，對他人財富的占有以及行對賄人不良動機的實現(xiàn)，更多的是傷害了高校行政運轉(zhuǎn)內(nèi)部的實體價值和程序規(guī)則，形成一個個"破窗效應(yīng)"，減弱人們對大學(xué)精神的信任。正如約翰伯爵蘭斯多夫所言，"腐敗會使得公共部門的某些或全部領(lǐng)域出現(xiàn)失靈。這一失靈實質(zhì)在于這些部門中的個人或單位不是為公眾服務(wù)，而是為他們自己服務(wù)。"可以說，被不斷"破窗"、"泛化"的高校腐敗比腐敗個案本身更值得重視。
　　二、廉政風(fēng)險防控機制在高校制度反腐中的地位
　　"只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。"②毛澤東指出了民主監(jiān)督制度的歷史使命；"解決腐敗問題，不僅要發(fā)展社會主義民主，同時還要推進(jìn)社會主義民主的'制度化、法律化'。"③鄧小平指出制度反腐的重要性；"治標(biāo)和治本，是反腐敗斗爭相輔相成、互相促進(jìn)的兩個方面。"④江澤民確立反腐倡廉的戰(zhàn)略方針；中央制定《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008年-2012年工作規(guī)劃》，胡錦濤注重制度反腐的體系化建設(shè)；"把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制"⑤以及《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013年-2017年工作規(guī)劃》，習(xí)近平強調(diào)制度對權(quán)力的制約作用。這些反腐理念的提出都有著一個體系龐大的理論支撐，逐步將我國制度反腐的主要思想傳承并引向深入。
　　廉政風(fēng)險防控機制作為制度反腐的重要組成部分之一，十七屆中央紀(jì)委第六次全會的工作報告明確指出，要全面推行廉政風(fēng)險防控管理。黨的十八大報告進(jìn)一步強調(diào)，要防控廉政風(fēng)險，更加科學(xué)有效地防治腐敗。2008年頒布《關(guān)于在全市推進(jìn)廉政風(fēng)險防范管理工作的意見》（京發(fā)[2008]26號）；2010年頒布《關(guān)于推進(jìn)廉政風(fēng)險防范管理工作項局級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部延伸的意見》（京紀(jì)發(fā)[2010]21號）；2011年頒布《關(guān)于加強廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》（中紀(jì)發(fā)[2011]42號）等。其中，"形成覆蓋黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位和群團(tuán)組織的全方位、立體式廉政風(fēng)險防控機制和工作網(wǎng)絡(luò)"是深化廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的總體要求。⑥可見，，將廉政風(fēng)險防控機制引入高校制度反腐之中的政策性導(dǎo)向明顯。
　　廉政風(fēng)險是指黨員干部執(zhí)行公務(wù)和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性。⑦主要是指因教育、制度、監(jiān)督不到位和黨員干部不能廉潔自律而可能產(chǎn)生不廉潔行為的風(fēng)險。高校廉政風(fēng)險防控機制是高校制度反腐、"源頭防腐，關(guān)口前移"的重要舉措之一，是對高校行政管理權(quán)和自主辦學(xué)權(quán)可能存在的風(fēng)險點和運行過程的監(jiān)督，防范和消滅萌芽狀態(tài)下的腐敗問題。
　　三、高校廉政風(fēng)險防控機制的困境及現(xiàn)實路徑
　　"抓落實，是我們黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，也是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作能力的重要檢驗。"⑧因此制度執(zhí)行力是制度反腐能否取得成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。"立而不治"是目前部分已建立起廉政風(fēng)險防控機制的高校所面臨的主要問題，嚴(yán)重?fù)p害制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，動搖反腐的決心和底氣，易引起對制度本身科學(xué)性和合理性的懷疑。狠抓制度落實會遇到以下兩大困境：
　�。ㄒ唬┞鋵崢�(biāo)準(zhǔn)有寬宥，考驗執(zhí)行主體的執(zhí)行力度
　　從博弈心理學(xué)分析，受到問責(zé)和追究的風(fēng)險系數(shù)不高，滋長了甘冒違反制度的風(fēng)險以謀取實惠的動機。⑨制度不是孤立存在的，制度間的外在統(tǒng)一和內(nèi)在支持是制度得以落實的關(guān)鍵之一。高校廉政風(fēng)險防控機制若想狠抓落實、發(fā)揮實效，離不開問責(zé)制度的建立和執(zhí)行。
　　只有強化認(rèn)識才能加大力度。對概念內(nèi)涵和外延的認(rèn)識是強化認(rèn)識的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)區(qū)別對待廉政風(fēng)險防控機制中的風(fēng)險防范考評機制和問責(zé)制度。風(fēng)險防范考評機制是廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，與領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部年度考核、工作目標(biāo)考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核等工作相掛鉤，是制度內(nèi)部運行的要求；而問責(zé)制度，是將高校黨員干部的權(quán)力與責(zé)任緊密聯(lián)系起來，踐行有權(quán)即有責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政法理念和原則，對過錯行為予以追責(zé)和糾正，對廉政風(fēng)險防控機制起到的外在震懾作用，是制度間的"功能性輻射"。因此，兩者對廉政風(fēng)險防控機制的建立與執(zhí)行，承載著不同的意義和作用，不可偏廢其一或是相互代替，否則會加劇制度反腐的執(zhí)行難度。

　　（二）落實水平欠科學(xué)，強調(diào)執(zhí)行方式的優(yōu)化創(chuàng)新
　　目前，政府試點的"權(quán)力清單"制度，對高校廉政風(fēng)險防控管理方法有一定借鑒意義。權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式，既把握了工作原則，又靈活界定了權(quán)力界限；既抓住了關(guān)節(jié)環(huán)節(jié)，又突出了防控重點；既突出了組織領(lǐng)導(dǎo)，又健全了長效機制。要建立起權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、措施有力、預(yù)警及時的廉政風(fēng)險防控機制，可從宏觀和微觀兩方面作為切入點提高執(zhí)行方式的科學(xué)性。

　　宏觀上，健全廉政風(fēng)險防控機制，激發(fā)機制內(nèi)部組成部分間的內(nèi)在聯(lián)系。健全的高校廉政風(fēng)險防控機制包括教育機制、權(quán)力配置制約機制、權(quán)力運行監(jiān)督機制、風(fēng)險預(yù)警處置機制、風(fēng)險防控檢查評價機制和風(fēng)險防控動態(tài)管理機制六項內(nèi)容。這些機制是高校廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)的主要任務(wù)，也是實現(xiàn)全方位、立體式高校廉政風(fēng)險防控機制的現(xiàn)實路徑。
　　微觀上，細(xì)化權(quán)力運行流程圖，重視風(fēng)險點的實際運用。編制權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點是一個循序漸進(jìn)的過程：第一步，以高校內(nèi)的重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)為試點，例如要求高校的后勤、國有資產(chǎn)管理、招生、財務(wù)、等關(guān)鍵部門根據(jù)實際工作情況，編制本部門各項權(quán)力運行流程圖，并標(biāo)注各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險點，上報高校紀(jì)委、監(jiān)察部門。部門的權(quán)力運行流程圖，應(yīng)以權(quán)力行使的依據(jù)、界限、程序和責(zé)任為主線，將權(quán)力運行過程予以固化，規(guī)范高校自由裁量權(quán)的行使；部門權(quán)力運行的風(fēng)險點提示，應(yīng)是高校在權(quán)力運行過程中問題多發(fā)的節(jié)點，如廉政風(fēng)險、利益沖突、社會負(fù)面影響等。第二步，以部門上報的權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點為基礎(chǔ)，學(xué)校紀(jì)委、監(jiān)察部門在對高校自主招生、后勤招標(biāo)投標(biāo)、教學(xué)收費、財政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等重點環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督時，對上報的權(quán)力運行圖予以增減和修正，對風(fēng)險點進(jìn)行梳理、細(xì)分和排查，不斷進(jìn)行完善。第三步，在全校范圍內(nèi)予以推廣，在時間跨度上強化長效，在內(nèi)容更新上不斷進(jìn)行研判，使高校權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點提示的形式固定、內(nèi)容動態(tài)，完成執(zhí)行方式向制度轉(zhuǎn)變的過程。
　　因此，權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為高校廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)提供科學(xué)有效的現(xiàn)實路徑：
　　1、權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風(fēng)險教育機制提供著力點。高校廉政風(fēng)險教育旨在培養(yǎng)高校黨員干部的廉潔意識、風(fēng)險意識和責(zé)任意識。權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點提示為廉政風(fēng)險教育提供著力點，以顯性且有形的方式，豐富教育內(nèi)容、創(chuàng)新教育方式、增強教育實效。高校廉政文化建設(shè)是廉政風(fēng)險教育的主要平臺，目前高校廉政文化建設(shè)面臨的主要瓶頸是文化缺乏特色性和實用性。權(quán)力運行流程圖是根據(jù)各崗位職權(quán)的特點，明確權(quán)力運行界限，高校廉政文化以流程圖為主要內(nèi)容，以風(fēng)險點為切入點，會極大提高廉政文化的實用性，突顯高校廉政文化的特色。
　　2、權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為權(quán)力運行監(jiān)督機制提供執(zhí)行依據(jù)。高校黨內(nèi)監(jiān)督制度主要有民主生活會、重要情況通報會及報告、述職述廉、誡勉談話、正風(fēng)肅紀(jì)檢查等，權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點提示可以及時反映上級法律、法規(guī)及規(guī)章、制度等，為高校權(quán)力運行監(jiān)督機制提供實時的執(zhí)行依據(jù)。如對民主生活會反映的廉政風(fēng)險問題，歸口權(quán)力運行流程圖之中，對涉及到的廉政風(fēng)險點予以及時的誡勉談話、正風(fēng)肅紀(jì)通報等。
　　3、權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風(fēng)險預(yù)警處置機制提高預(yù)警信息利用率。通過對信訪成果的運用、輿論監(jiān)督的整理、財政審計的監(jiān)察、正風(fēng)肅紀(jì)的通報等風(fēng)險預(yù)警信息的搜集，對權(quán)力運行圖和風(fēng)險點及時加以增補，可以直觀的分析出具有普遍性的問題存在于權(quán)力運行流程圖中的哪些關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，激活對相關(guān)崗位上廉政風(fēng)險的預(yù)警和反應(yīng)，對不同級別的風(fēng)險點制定有針對性的防控措施，從而增強預(yù)警信息的分析研判能力，提高信息利用率。
　　4、權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風(fēng)險防控檢查評價機制增強實效性。高校紀(jì)委、監(jiān)察部門干部對高校內(nèi)部重大活動監(jiān)督，權(quán)力運行流程圖是"地圖"，使監(jiān)督者不致"迷路"；風(fēng)險點是"地標(biāo)"，使隱藏的廉政風(fēng)險不致轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重腐敗問題，增強監(jiān)督檢查的實效性。
　　5、權(quán)力流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式能夠為廉政風(fēng)險動態(tài)管理機制提供動態(tài)信息。廉政風(fēng)險動態(tài)管理要從排查風(fēng)險、解析案件和建立風(fēng)險檔案三方面入手，風(fēng)險點標(biāo)注在權(quán)力運行流程圖上，是對這三方面的有力支持，將排查出的風(fēng)險點、案件分析出的風(fēng)險點以及歸入風(fēng)險檔案的風(fēng)險點，融入權(quán)力運行流程圖之中，在監(jiān)督與管理中實時更新廉政風(fēng)險動態(tài)信息。
　　四、結(jié)語
　　高校近年來腐敗高發(fā)，主要原因在于缺乏有效監(jiān)督和問責(zé)。"把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子"離不開廉政風(fēng)險防控機制的建立與執(zhí)行。權(quán)力運行流程圖和風(fēng)險點提示的執(zhí)行方式，是高校從源頭防治腐敗的有力抓手，是落實廉政風(fēng)險防控機制的有效途徑，也是進(jìn)一步推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要舉措。 
 

 

 

本文編號：13646