歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度研究
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歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度研究
王 遷
【 內(nèi)容摘要］ 對轉(zhuǎn)基因食品的法律管制具有特殊的復(fù)雜性和敏感性。 自１９ ９０年開始， 歐盟基于“ 預(yù)防原則” 的理念， 對轉(zhuǎn)基 因食 品進(jìn)行法律管制 ，
要求其在上 市前必須接 受風(fēng)險(xiǎn)評 估和審批 ， 在上市時(shí)以特殊標(biāo)簽加 以標(biāo)識。２０ ９月歐盟又通過新 的立法 ， ０３年 實(shí)施更為嚴(yán)格 的管制制度 。歐盟的做 法一方面有利于保護(hù)環(huán)境和 消費(fèi)者健康 ， 另一方面又為轉(zhuǎn)基 因食品的
進(jìn) 口設(shè)置 了技術(shù)壁 壘。
【 鍵 詞］ 轉(zhuǎn)基因 轉(zhuǎn)基 因食品 關(guān)
法律管制 高科技 法
轉(zhuǎn)基因技術(shù)， 又稱為基因工程技術(shù)、 基因改良 技術(shù)、 Ｄ Ａ技術(shù)， 重組 Ｎ 是一種改變生物的基因片斷， 或?qū)ⅰ?br />一
種生物的基因片斷植入， 從而改變受體生物的基因構(gòu)成， 使其具有人們所希望特征的現(xiàn)代生物技術(shù)。轉(zhuǎn)
基因技術(shù)可以使農(nóng)作物具有抗旱、 抗霜、 抗酷熱、 抗病蟲害、 耐除草劑、 提高經(jīng)濟(jì)作物中淀粉和油的含量、 改 善蔬菜與果實(shí)的口味、 營養(yǎng)和顏色并延長其保存的時(shí)間。這對發(fā)展提高世界農(nóng)作物產(chǎn)量、 提高質(zhì)量、 減少 化學(xué)肥料和殺蟲劑的使用、 解決發(fā)展中國家的糧食缺乏、 饑餓和營養(yǎng)不 良問題具有重大意義， 有可能引發(fā)
第二次“ 綠色革命”① �！�
目 轉(zhuǎn)基因 前， 植物品種已在全球范圍內(nèi)大規(guī)模種植。據(jù)“ 國際農(nóng)業(yè)生物工程應(yīng)用技術(shù)采購管理局” 發(fā) 表的報(bào)告稱： 全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積 ２０ 年達(dá)５７ 萬公頃。全球種植大豆、 ０２ ８０ 玉米、 棉花和油菜籽中有 １５ ／ 以上是轉(zhuǎn)基因作物， 市場銷售額達(dá)４ ． 億美元。 轉(zhuǎn)基因作物、 ２５ ② 蔬菜和水果等“ 轉(zhuǎn)基因食品” 也早已開 始上市銷售， 包括由 轉(zhuǎn)基因油菜籽和轉(zhuǎn)基因大豆制成的食用油、 由轉(zhuǎn)基因玉米制成的玉米粉、 淀粉、 玉米
油 、 因西紅柿等。 轉(zhuǎn)基
然而， 由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人為地改變了生物經(jīng)過數(shù)億年進(jìn)化而形成的穩(wěn)定基因結(jié)構(gòu)， 對于“ 轉(zhuǎn)基因食 品” 的安全性仍然存在一定爭議。例如， 向轉(zhuǎn)基因作物植入新的基因時(shí)， 往往會(huì)同時(shí)使用能耐受抗生素的 “ 標(biāo)記基因”用于判斷植入新基因是否成功。有人擔(dān)心轉(zhuǎn)基因作物中殘留的耐抗生素基因可能會(huì)通過食 ， 物鏈轉(zhuǎn)移到人體， 使抗生素對人類疾病喪失作用。 ③
雖然迄今為止， 尚未有得到科學(xué)界公認(rèn)的證據(jù)證明已被批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因食品確實(shí)會(huì)導(dǎo)致上述不利
后果， 但由于轉(zhuǎn)基因食品的潛在影響可能需要相當(dāng)長的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來， 許多國家的政府都采取謹(jǐn)慎態(tài)
度， 通過法律手段管制轉(zhuǎn)基 因食 品， 防止其對人類健康產(chǎn)生危害。其 中 ， 歐盟基于種種政治 、 經(jīng)濟(jì)和文化 因
① Ｎｆ ｄＣｕｃ ｏ ｉｔｅ， ｅｅｃｌＭ ｄ ｅ ｃ ｐ：ｈ�。� ａａｄ ｏｉ ｉｕ ， ９ ， ．７ 舳． ｕｉ ｏｎｉ ｎ ｏｈ ｓ Ｇｎｔａｙ ｏｉ ｄ ｒ ｓ ｔ ｅ ｉｌｎ ｃｌｓ ｅ １ ９Ｐ ５ 一 ｄ ｌ Ｂ ｅｉ ｉｌ ｆ ｉ ｏ ｅ ｔｃ ｓ ａ ｓ ｓ ９ Ｐ ② 參見新華社 ２ ３ ０ 年９ ０ 月４日訊：２ｏ 年全球轉(zhuǎn)基因作物種植面積持續(xù)增長＞資料來源：ｔ： ｗ ＇ ｐ ｐ ．ｏ ．ｎＧ ／ ｐ （０２ ， ｈｐ／ ｗ ．ｅ ｌ ｔ ｃ Ｂｔ ｉ ｔ ／ ｗ ｏｅ ｍ ／ ｕ—
ａ／０ ８２７０ ９ ｈ ｌ ｎ １９／ ０４０ ．ｔ ， ｍ 上網(wǎng)時(shí)問為 ２０ 年 ９ １ ０３ 月 ０日。
③ 鄭曉春：充滿爭議的轉(zhuǎn)基因作物研究＞ 資料來源：ｔ： ｂ ｓｃｉ ． ｍ ｃ／ｈ ｅ ／ Ｅ －ｃ４６８ｈ 上網(wǎng)時(shí)間為２０ 年 ＜ ， ｈｐ／ ｉ．ｈ ａｔ ．ｎｃｉｓ Ｔ Ｃ－／７５．ｔ ｔ ／ｇ ｎ ｏ ｎｅ － ｍ， ０３
９月 １ ０日。
９ １
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華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)
２０ 年第 ５ 總第 ３ 期） ０４ 期（ ６
素， 對轉(zhuǎn)基 因食品采取了嚴(yán)格的法律管制措施 。２０ ０３年 ９月 ２ ２日， 又頂住 了美 國等轉(zhuǎn)基 因產(chǎn)品 出口 歐盟
大國的壓力， 通過了兩部新立法以加強(qiáng)對轉(zhuǎn)基因食品的管制， 從而使歐盟成為世界上管制轉(zhuǎn)基因食品最為 嚴(yán)格的地區(qū)。我國是全球種植轉(zhuǎn)基因作物面積最大的國家之一， 同時(shí)也是轉(zhuǎn)基因作物的進(jìn)１大國。 如何 ２ １ ①
對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行有效和合理的管理、 保障我國人民的健康 ， 這是擺在我國政府面前的一項(xiàng)重要課題。本
●
文旨在深入研究歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度， 為我國今后立法的完善提供借鑒。
一
、
“ 預(yù)防原則” 歐盟管制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的理論基礎(chǔ) ：
在如何管制轉(zhuǎn)基因食品的問題上， 世界各國的態(tài)度和方法相去甚遠(yuǎn)。與美國和加拿大對轉(zhuǎn)基因食品
的樂觀立場截然相反 ， 歐盟對轉(zhuǎn)基因食品持相 當(dāng)謹(jǐn) 慎和懷疑的態(tài)度。盡管包括 “ 世界衛(wèi)生組織 ” Ｗ ） （ ＨＯ 、 “ 聯(lián)合國糧農(nóng)組織 ” Ｆ Ｏ 和“ （Ａ ） 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織” Ｏ Ｃ ） （ Ｅ Ｄ 的研 究報(bào)告 ， 甚至歐盟 自己組織的科 學(xué)調(diào)查 都發(fā)現(xiàn) 目前上市的所有轉(zhuǎn)基因食品都是安全的 ，但 歐盟仍然堅(jiān)持 ： （ 科學(xué)是存在局限的 ， 對科學(xué)評估轉(zhuǎn)基因 食品所需 的完整數(shù)據(jù)要等到許多年后才能獲得 ； 無論研究方法多么嚴(yán)格 ， 結(jié)論總會(huì)具有某些 不確定性 ， 而
政府不能等到最壞的結(jié)果發(fā)生后才采取行動(dòng)。 為了最大限度地保護(hù)消費(fèi)者的健康和環(huán)境， ③ 歐盟采用了
“ 預(yù)防原則 ” ｐ ｃｕｏａ �。颍� ｌ 作為管制轉(zhuǎn)基 因食品的理論基礎(chǔ) 。 （ｒ ａｔｎｒ ｐｎｉｅ ｅ ｉ ｙ ｉ ｐ）
“ 預(yù)防原則” 原本是環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則， 它原義是“ 當(dāng)一項(xiàng)行為可能對人的健康或環(huán)境造成威脅
時(shí)， 應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施 ， 即使因果關(guān)系尚未得到科學(xué)證明”④ 歐盟 則將 這項(xiàng)原則應(yīng)用到對轉(zhuǎn)基 因食 品的 。
法律管制上， 這意味著管制并不是建立在轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)已有科學(xué)證據(jù)證明的 基礎(chǔ)上， 而是根據(jù)“ 可能”
產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)以及“ 其他合理因素” 采取預(yù)防措施 。 ⑤
“ 預(yù)防原則” 為歐盟在無法提出科學(xué)證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食 品具有風(fēng)險(xiǎn)的情況下 ， 對轉(zhuǎn)基 因食品的生產(chǎn)、 進(jìn) 口和上市進(jìn)行法律管制提供了理論論據(jù) 。 然而 ， ⑥ 根據(jù)“ 預(yù)防原則 ” 采取 的風(fēng)險(xiǎn)管理措施畢竟 不是以科學(xué)
證據(jù)為基礎(chǔ)的， 而是取決于決策者對風(fēng)險(xiǎn)的主觀判斷。特別是歐盟還明確宣稱還要考慮“ 其他合理因素” ， 這大大增加了 決策的不確定性， 為以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為借口干涉貿(mào)易 自 保護(hù)本國市場留下了很大余地。這也 由、
正是美國、 加拿大等 國與歐盟在轉(zhuǎn)基 因食 品貿(mào)易上的糾紛的根源之一。
二、 歐盟管制轉(zhuǎn)基因食品的現(xiàn)有法律框架： 從審批程序到標(biāo)簽要求
“ 轉(zhuǎn)基因食品” 可以分為兩大類 。第 一類是 可直接被食用 的“ 轉(zhuǎn)基 因生 物”如轉(zhuǎn)基因西紅柿 。 ， 或包含 “ 轉(zhuǎn)基因生物” 的食品�！� 轉(zhuǎn)基因生物” 是具有繁殖能力的， 因此可以說這類轉(zhuǎn)基 因食 品中包含著“ 活的” 轉(zhuǎn)
基因生物。 第二類是由“ 轉(zhuǎn)基因生物” 加工制造而成， 但在最終產(chǎn)品中不再包含“ 活的” 轉(zhuǎn)基因生物。如使
① 中國轉(zhuǎn)基因作物的種植面積占 全球的４ ， ％ 僅次于美國、 阿根廷和加拿大， 參見新華社 ２０ 年 ９ ４日訊：２０ 年全球轉(zhuǎn) 基因 ０３ 月 （０２ 作物種植面積持續(xù)增長》 資料來源：ｔ： ｗ ｗｐｏｌ ｃｒ ｅ／ Ｂｔ ｉ／０８２７０９ｈ ｌ ， ｈｐ／ ｗ ．ｅｐ ． ｎ ｎＧ ／ ｐ １９／０４０ ． ｍ， ｔ ／ ｅ ｏ． ｕａ ｎ ｔ 上網(wǎng)時(shí)間為 ２０ 年 ９ １ １ ０３ 月 ０３ 。
② Ｆ Ｏ ＷＨ ： ａ ｔ ａ ｅｔ ｏｇｎｔａｙ ｏｉ ｄ ｏ ａｔｒ ｉ Ｒ ｐ ｔｆ ｉ�。� ／ Ｈ ｘｅ ｏ ｕａ ｏ �。� ｓ ｅ Ａ ／ Ｏ Ｓｆｙ ｓ ｃ ｅ ｌ ｄ ｅ ｆ ｄｏｐ ｎ ｏ ｇ ｅ ｐ ｓ ｆ ｅ ｉ ｌ ｍ ｆ ｏ ｆ ｌ ｉｎ（ ｅｏ Ｊ ｎ Ｆ Ｏ Ｗ Ｏ ＥｐｒＣ ｎ ｌｔ ｎ ｎ ｏ － ｃ ｉ ｒｏ ａ ｏ ｔ ｔ ｓｔ ｏＦ ｄ Ｄ ｉ
ｒ ｅ �。椋� ｈｏ ｇ），０ １Ｐ ．０— ２ Ｅ Ｄ： ｅｏ ｔ �。幔耄� ｒ ｏ ｔｅ ａ ｔ ｏ Ｎ ｖｌ ｏｄ ｄＦ ｅｓ。００ Ｐ ． ６ Ｅ ： ｉ ｆ Ｂｏ ｃ ｎｌ ｙ ２０ ， ２ ２ ；Ｏ Ｃ Ｒ ｐｒｏ ｈ Ｔ ｏｃ ｒｈ ｆ ｏｅ Ｆｏｓ �。澹� ２０ ，Ｐ ４— ： Ｃ Ａ ｖ ｍｍ ｄ ｅ ｏ Ｐ ｔｆ ｅ ｓ ｅｆ Ｓｅ ｆ ｙ ｎ ａ
Ｒｅｉｗ ｏ ｓｌ — ＥＣＳ ｎ ｏｅ ｓ ａｃ �。睿牵� ｅｉａｌ ｄｆｅ ｇｎｉ ｖｅ Ｒｅｕｔ ｆ ｓ ｐ ｓｒ Ｒｅｅｒｈ ｏ ｎ ｔ ｌ Ｍｏ ｉ ｄＯｒａ ｓ ｏ ｄ ｃ ｙ ｉ ｍｓ ．０ ， ． ． ２ ０１ Ｐ １
③
參見歐盟健康和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)總干事 ＲｂｒＪ ｏ ｍ 的講話 ：ｈ Ｕ ， ｕ ｐ， ｄ ｒ ａｔｎ ＡＣｍａ ｔｅＣｓ ＳＩ ｏｅ Ｃｌ ａ ｔ ｅｎ Ｔｅ Ｓ Ｅｒ ｅ ａ ｅ ｕｏ： �。� ｐｒ ｖ ａ �。� ｏ ｎ Ｐｃ ｉ ａ ｉ ｅ Ｉ 曲
Ａ ａｙｉｏ ｔｅＭａａｅ ｅｔ ｉ �。� ｐ ｘＷｏｌ， ａｓ ８ ９（０２ ． ｎｌｓ ｈ ｎ ｇｍ ｎ ｏ Ｒｓ ｉ ａＣ ｍ ｌ ｒ Ｐｒ ， ２０ ） ｓｆ ｆ ｋｎ ｅ ｄ ７，
④ Ｃ ｒｙ ａｅｓ ｒ ｒ Ｊ ｌ ｉ ｎｒ ａ ｅ Ｊ ｋ ｎ（ ８ ． Ｐ ｔ ｔ ｇ ｕｌ ｅ ｔ ａｄ ｅＥｖ ｏｍ ｎ： ｍ ｌ ｅｔ ｇ ｅ ｒ ａ ｌ Ｒ ｆｎｐ ｇ ， ｏ ｅ ｅ ｎ Ｗ ｃ ｏ ｅ ） ， ｒｅ ｎ ｂ ｃ ａ ｎｉｎ ｅｔ Ｉｐ ｍ ｎｎ ｅ ｏｎ ｅ ｅ ｅＴ ｋ ， ｄ ｓ ａ ｓ ｄ ｏｃ Ｐ ｉＨ ｌ ｎ ｔ ｉ ｈ ｈ ｒ ｅ ｉ ｔ Ｐ— ｈ
ｃｕｉｎ ｒ ｒｎ ｉｌ ｓ ｄ Ｐｅｓ ，９ ９，． ． ａ ｔ ａｙ Ｐｉｃｐｅ，Ｉｌ �。颍� １ ９ Ｐ １ ｏ ｎ ａ
⑤
參見 ２０ 年歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)通過的“ ０２ 食品法通則” Ｒｇｌｉ Ｅ ）Ｎ ８２０ �。澹牛� ｅ �。幔� ｅｔ ｄｏ ｔ ，ｅ ａｏ ｕ ｔｎ（ Ｃ ｏ ７／０２ ｔ ｕ ｐ ｎＰｒ ｍ ｎ ａ �。� １ ｆ ｏｈ ｏａ ｌ ａ ｆｈ ｎ
Ｃ ｕ ｃ �。福� ｕ ｒ ０ ２ ｌ ｉｇｄ ｗ ｅｇ ｎｒｌ ｒ ｃ ｌ ｎ �。� ｕ ｅ ｅ ｔ ｏ ｆ ｄ ｌ ｏ ｎ ｉｏ ２ �。� ａ ２ ０ ａ ｎ �。� ｎ ｔ �。� ｅａ ｐｉ ｉ ｅ ａ ｄｒｑ ｉ ｍ ｎ ｏ ｗ， ｔ ｌ ｈ ｇｔ ｕｏ ｅ ｏ ｄ Ｓｆｔ Ａ ｔｏ ｔ ａ ｄ ｌ ｆ ｎ ｙ ｙ ｈ ｎ ｐｓ ｒ ｓ ｆ ｏ ａ ｅ ａ ｉ ｉ ｅ Ｅ ｒｐａ Ｆ ｏ ａ ｙ ｕ ｒ ｓ ｂｓｎ ｈ ｎ ｅ ｈ ｉ ｎ ｙ ｌ ｎ ｏ ｒｃ ｕｅ ｎｍ ｔ ｍ ｏ ｆ ｄｓｆ ， ｒｃ ． ￣ｉｇｄ ｗ ｐ ｏｅ ｒｓｉ ａ ｅ ｆ ｏ �。� ｔ Ａ ｉ ｅ ｎ ｄ ｔ ｏ ｅ ｙ ｔ ｌ７
⑥
在歐盟管制轉(zhuǎn)基因生物和產(chǎn)品方面最重要的立法——“ 有關(guān)有意向環(huán)境排放轉(zhuǎn)基因生物的指令” 在前言部分說明：本指令在 “
起草時(shí)考慮了預(yù)防原則 ， 在指令的實(shí)施中也必須考慮預(yù)防原則”在正文第 １ ； 條更是開宗明義地宣布：根據(jù)預(yù)防原則 ， “ 本指令……旨在保 護(hù)人類健康和環(huán)境”第 ４ ； 條規(guī)定“ 成員國應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)防原則 ， 確保采取所有適當(dāng)?shù)?措施避免向環(huán)境釋放轉(zhuǎn)基因生物或轉(zhuǎn)基因生物上市對
人類健康和環(huán)境造成的不利影響” 。參見 Ｄ ｅ ｖ ２０／ ８Ｅ ｅ ｕ ｐａ Ｐ ｌ ｅｔ ｄ ｅ ｏｎ ｌ ｆ ２ ａ ｈ ０ １ ｎ ｅ ｅｂｒ ｉ ｃ ｅ ０ １１／ Ｃｏｔ ｒ ｅ �。� ｉ ｎ ａ ｔ ｕｃ ｒ ０ ｏ ｔ ｌｅ ｒｔ ｉ ｆｈ Ｅ ｏ ｎ ｒ ａ ｏｈ Ｃ ｉｏ１ Ｍ ｃ ２ ｄ ｉ ． ｍ ｎ ｆ ｈ
ａ ｌ ｓ ｔ ｔｅｅ ｖ ｏ ｍｅ ｔ ｎ ｔ ａ ｙ ｍ ｍ �。� ｎ ｍｓ ｄｒｐａｉ ｏｎ ｉ Ｄｒｃ ｖ �。� ２ ０ Ｅ Ｃ． ｅｉ ． ｒｃ ． ｔ ｒ ｅ ｅｉ ｏ �。� ｉ ｎ ｎ ｏ ｇ ｅｉ ｌ ｅ ｅ ｏ ａ ｉ ｅ ｎ Ｃ ｕ ｃ ｉ ｔ ｅ ／ ２ ／ Ｅ Ｒ ｔ ８ Ａ ｔ ｌ １ ｅｅ ａ ｎ ｈ ｒ ｅ ｃｌ ｄ ｄ ｇ ｓ ａ ｅ ｌ ｇ ｆ ｎ ｌ ｅｉ ９ ｃ ａ ｌ ｉｅ
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歐盟轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度研究
用轉(zhuǎn)基因大豆加工的食用油、 用轉(zhuǎn)基因玉米制成的玉米粉等。其中有些食品經(jīng)過深度加工， 也不再含有轉(zhuǎn) 基因生物的 Ｄ Ａ和蛋白 Ｎ 質(zhì)了。這兩類轉(zhuǎn)基因食品可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)類型是不同的。對于第一類轉(zhuǎn)基因食
品而言 ， 由于其中的“ 轉(zhuǎn)基因生物” 仍然存活、 具有繁殖能力 ， 有可能在進(jìn)入 自然環(huán)境后 ， 繼續(xù)繁殖 生長 、 或 將 自身的基因轉(zhuǎn)移到其他生物體中， 從而對其他生物或生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影 響。因此 ， 對這類轉(zhuǎn)基 因食 品 進(jìn)行法律管制的目標(biāo) ， 不僅是保護(hù)人類健康 ， 同時(shí)也包括保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng) 。而第二類轉(zhuǎn)基因食品并不 含有“ 活的” 轉(zhuǎn)基因生物”不再具有 繁殖和傳播基因能力， “ ， 只可能影響人類健康 ， 而不會(huì)影 響環(huán)境 ， 因此 法律只需要防止其對人類健康產(chǎn)生不利影響。
據(jù)此， 歐盟對轉(zhuǎn)基因 食品的法律管制框架也分為兩個(gè)層次。第一層次并不是僅僅管制轉(zhuǎn)基因食品， 而 是針對有可能對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成損害的“ 轉(zhuǎn)基因生物” 。含有“ 轉(zhuǎn)基因生物” 的食品 自 然也是管制對 象。第二層次則專門針對轉(zhuǎn)基因 食品的特殊問題進(jìn)行管制。
第一層次法律管制的內(nèi)容最初由 １９ ９０年通過的“ 有關(guān)向環(huán)境 中有意釋放轉(zhuǎn)基因生 物的 ９／２ ０２０號指
令” 確定， 后來被２０ 年 １ 月生效的２０／８ ） ０２ ０ ０１１ 號指令替代。該指令的管制對象是任何可能導(dǎo)致“ 轉(zhuǎn)基因
生物 ” 與環(huán)境接觸 的行為 ， 包括對“ 轉(zhuǎn)基因生物” 和包含 “ 轉(zhuǎn)基 因生物” 的產(chǎn)品進(jìn)行野外 實(shí)驗(yàn) 、 商業(yè)化 種植 、 進(jìn) 口和上市銷售（ 向環(huán)境 中釋放轉(zhuǎn)基因生物 ” 。第二層次的立法專門針對轉(zhuǎn)基因食品 ， 即“ ） 包括 １９ 年第 ９７ ２８９ ５／７號“ 有關(guān)新食品和新食品成份的條例”２０ 的 ５／００號“ 、００年 ０２０ 有關(guān) 含有 由轉(zhuǎn)基 因生物或經(jīng)基 因改
變制成的添加劑和調(diào)味素的食品和食品成份的標(biāo)簽條例” 以及 １ ８ ９ 年經(jīng) １ ９９ 號條例規(guī)定， ９ １ ／８ ３ 后經(jīng) ２０ ００ 年的４／００號同名條例所部分修改的“ ９２０ 有關(guān)由轉(zhuǎn)基因生物制成的特定食品的強(qiáng)制性標(biāo)簽標(biāo)識條例” 。第
一
部條例是規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品上市的條件、 風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)和審批程序， 及轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽制度。后三部 以 第２８９ ５／７號“ 有關(guān)新食品和 新食品成份的條例” 對歐盟管制轉(zhuǎn)基因食品的原則進(jìn)行了規(guī)定： 轉(zhuǎn)基因食
條例則對標(biāo)簽制度予 以補(bǔ)充。
品不能對人體健康和環(huán)境帶來不可接受的風(fēng)險(xiǎn)、 不得誤導(dǎo)消費(fèi)者、 其營養(yǎng)價(jià)值不得比現(xiàn)有傳統(tǒng)食品大為降
低； 只有經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估、 獲得批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品才能上市銷售。 為此， ② 歐盟兩個(gè)層次的立法規(guī)定了嚴(yán)格的 審批程序和標(biāo)簽制度， 其主要內(nèi)容和特點(diǎn)可總結(jié)為以下幾點(diǎn)。
在審批程序方面 ， ， 首先 歐盟規(guī)定了成員國和歐盟兩個(gè)層次的審批手續(xù)。 申請轉(zhuǎn)基 因食 品上 市的公 司
應(yīng)當(dāng)首先向一個(gè)成員國的主管機(jī)構(gòu)提出申 由該主管機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。成員國如同意 請， 這種轉(zhuǎn)基因食品上市， 需要通過歐盟委員會(huì)通知其它成員國。如果其它成員國沒有提出反對意見， 則經(jīng)該
成員 國正式批準(zhǔn)， 這種轉(zhuǎn)基因食品可在全歐盟境 內(nèi)上市銷售 。如果其它成員 國反對上市 ， 歐盟委員將啟 則 動(dòng)“ 附加評估” 程序 ， 首先咨詢歐盟 “ 食品科學(xué)委員會(huì) ”Ｓｉ ｔｃ ｏ ｍｔｅｆ�。铮� 的意見 ， （ｃ ｎｆ ｍ ｉ �。� ｏ） ｅｉ Ｃ ｉ ｔ ｏＦ ｅ 并根據(jù)該委員
會(huì)的意見做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因食品上市的決定草案， 并交給由各成員國代表組成的“ 食品常務(wù)委員 會(huì)” Ｓ ｎｉ �。� ｍｔｅｏ Ｆ ｄ ｕｓ投票表決。如果“ （ｔ ｄ ｇ ｍ ｉ �。� ｏ ｓｆ） ａ ｎＣ ｔ ｆ ｏ ｔ ｅ 食品常務(wù)委員會(huì)” 投票否決了歐盟委員會(huì)的決定草 案， 則歐盟委員會(huì)應(yīng)將決定草案提交歐盟理事會(huì)， 由歐盟理事會(huì)投票表決， 如歐盟理事會(huì)在 ３ 個(gè)月內(nèi)沒有 進(jìn)行表決 ， 則歐盟委員會(huì)的決定草案將自動(dòng)變?yōu)檎經(jīng)Q定而將生效。 其次 ， 對特定的轉(zhuǎn)基因食品的上市規(guī)定了“ 簡易程序” 。根據(jù) Ｏ Ｃ 頒布的評估轉(zhuǎn)基因食品安全性的 ＥＤ
指南 ， 因食 品和與其相對應(yīng)的傳統(tǒng)食 品是否“ 轉(zhuǎn)基 實(shí)質(zhì)性相似” 是評估轉(zhuǎn)基因食品安全性的關(guān)鍵 。 據(jù)此 ， ③
２８ ７ ５／ 號條例規(guī)定： ９ 對于由“ 轉(zhuǎn)基因生物” 制成、 但不再包含“ 轉(zhuǎn)基因生物” 同時(shí)與傳統(tǒng)食品在構(gòu)成、 ， 營養(yǎng) 價(jià)值、 用途、 有害物含量等方面“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的轉(zhuǎn)基因食品， 開發(fā)商無需申請成員國的管制機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行
正式風(fēng)險(xiǎn)評估 ， 而只需在上市時(shí)通知?dú)W盟委員會(huì) ， 并呈交這種轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的科學(xué)
證據(jù)或由成員國管制機(jī)構(gòu)頒布的認(rèn)可意見。
①
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９ ３
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華 東政法學(xué)院學(xué)報(bào)
２０ ０４年第５ 總第 ３ 期 ） 期（ ６
第三 ， 賦予了各成員 國臨時(shí)限制或禁止 已被批 準(zhǔn)上市 的轉(zhuǎn)基 因食 品在本 國流通的權(quán)力。９／２ ０２０號指
令和． ８９ 號條例均規(guī)定了“ ２ ／７ ５ 安全防范條款” 即當(dāng)一個(gè)成員國根據(jù)新的科學(xué)信息或重新評估風(fēng)險(xiǎn)的結(jié) ， 果， 認(rèn)為已經(jīng)被批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因 食品會(huì)危及人類健康或環(huán)境時(shí)， 可以在其境內(nèi)臨時(shí)限制或禁止這種轉(zhuǎn)基
因食品的貿(mào)易和銷售 。并將其決定和依據(jù)通 知?dú)W盟委員會(huì)和其它成員 國。歐盟委員會(huì)接 到通知后 ， 將立
即咨詢“ 食品常務(wù)委員會(huì)” 并按上文所述的“ 附加評估程序” 做出是否允許這種轉(zhuǎn)基因食品繼續(xù)上市銷售
的決定。 ①
２８９ ５／７號條例生效后， １ 有 ３種與傳統(tǒng)食品具有 “ 實(shí)質(zhì)性相似 ” 的轉(zhuǎn)基 因食品根據(jù)上述“ 簡易程序 ” 而
上市銷售， 包括由轉(zhuǎn)基因油菜種子加工成的食用油、 由轉(zhuǎn)基因玉米制成的玉米粉、 淀粉、 玉米油和由轉(zhuǎn)基因 棉花加工成的食品等。 由于歐洲消費(fèi)者對轉(zhuǎn)基因食品安全性表示強(qiáng)烈擔(dān)憂， ② 各成員國政府出于政治考慮 保護(hù)本國產(chǎn)品的需要， 運(yùn)用歐盟法賦予自 己的最初評估權(quán)和對其他成員國批準(zhǔn)意見的反對權(quán)， 拖延風(fēng)險(xiǎn)評 估和審批時(shí)間， 自１ ８ １ 月起 ， 導(dǎo)致 ９ 年 ０ ９ 歐盟再?zèng)]有對新的轉(zhuǎn)基因食品上市申請完成審批手續(xù)。同時(shí)， 奧地 利、 盧森堡、 法國、 希臘、 德國和意大利引用歐盟立法中的“ 安全防范條款” 以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能對人體健康 ， 和環(huán)境產(chǎn)生危害為由， 禁止已獲歐盟批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在本國境內(nèi)銷售。 這極大地影響了美國、 ③ 加 拿大等轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出口國的利益， 并引發(fā)了貿(mào)易糾紛。 ④ 在標(biāo)簽要求方面， 歐盟認(rèn)為消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)非常重要， 因此必須使消費(fèi)者知曉市場上出售的 食品是否來源于轉(zhuǎn)基因生物， 并做出是否購買的自主決定。 第 ２８９ 號“ ⑤ ５／７ 新食品和新食品成份條例” 曾 規(guī)定 ： 對于在構(gòu)成、 營養(yǎng)價(jià)值和用途方面與傳統(tǒng)食品不具有“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的轉(zhuǎn)基因食品和食品成份必須貼
有標(biāo)簽， 告之消費(fèi)者轉(zhuǎn)基因技術(shù)改變了哪些原有食品的特征、 新特征對人類健康可能產(chǎn)生的影響、 新特征
與宗教倫理觀念可能發(fā)生的沖突。 這也就意味著， ⑥ 與傳統(tǒng)食品“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的轉(zhuǎn)基因食品不需要貼標(biāo)
簽。
然而， ９ 年之后， １７ ９ 美國、 加拿大等國用轉(zhuǎn)基因大豆和玉米生成的食品和食品原料開始在歐盟上市。 其中許多是與傳統(tǒng)食品和食品原料“ 實(shí)質(zhì)性相似”因而無需貼標(biāo)簽的， ， 這引起了許多歐洲消費(fèi)者的反對。 鑒于此， 歐盟第 １３／８ 有關(guān)由 １ ９ 號“ ９ 轉(zhuǎn)基因生物制成的特定食品的強(qiáng)制性標(biāo)簽標(biāo)識條例” 規(guī)定由轉(zhuǎn)基因大 豆和轉(zhuǎn)基因玉米制成的食品必須使用特別標(biāo)簽加以清楚地說明， 而不再考慮這些食品是否與傳統(tǒng)食品“ 實(shí) 質(zhì)性相似” 第 ４／００ 。 ９２０ 號條例對此做出了一項(xiàng)例外規(guī)定： 如果食品生產(chǎn)者已盡力避免食品接觸轉(zhuǎn)基因生 物和產(chǎn)品， 但在農(nóng)作物的栽培、 收獲、 運(yùn)輸、 儲(chǔ)存和加工食品過程中， 轉(zhuǎn)基因成份仍然意外地混入食品成份 中， 只要該成份中的轉(zhuǎn)基因材料總量不超過這種食品成份的 １ ， ％ 就不需要加以特殊的標(biāo)簽予以標(biāo)識。 但 生產(chǎn)商必須提出證據(jù)證明他已采取了適當(dāng) 措施避免轉(zhuǎn)基因生物的混入。 這一規(guī)定表面上看是放松了標(biāo) ⑦
①
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④
美國向歐盟的大豆出口 量從 １９ 年的 １０ 萬噸一下降到了１９ 年的 ６０ ９８ １ ０ ９９ ０ 萬噸 ， 而棉花的出口 量則從 １９ 年的２０ ９８ ０ 噸降到了
１９ ９９年的 ｌ 萬噸 ， ３ 原因是美國的 大豆和棉花大部分為轉(zhuǎn)基因品種 ； 加拿大也被迫停止向歐盟出口 玉米， 因?yàn)榧幽么蠓N植的一半玉米為轉(zhuǎn) 基因品種。見 Ｂｉ ｅ ｅ ，， ｏｒｔｆ ｄｓｙｉＴ ｕｌ， ｏｄａｈＮｗ ｆｆ ， Ｏ ， ｒ Ｈ ｌ ｉ Ｐｒａ Ｉ ｕｒ ｎ ｒ ｂ Ｗ ｄｗｔ �。澹� ｉｉ ２ Ｏ資料來源：ｔ ： ｎ ａ ｗ ｌ ｔｉｏａ ｎ ｔ �。� ｅ ｎ ｃ ８ｅ ０ ｈｐ ＂ｍ． ｏｄａ ｈ０／ ｌｔ ｔ ｗｒｗｔ ．ｒ ａｒ／ ｌ ｃ ｅ ｅｓ
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歐盟轉(zhuǎn)基 因食品法律管制制度研究
簽要求， 但實(shí)際上仍然是相當(dāng) 嚴(yán)格的。ｌ ％的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 日 本規(guī)定的５ 也低于澳大利亞和新西蘭規(guī)定 ％，
的 ２ 仍然位居世界之首。 ％， ①
２０ 年， ０２０ ００ 第５／００號“ 有關(guān)含有由轉(zhuǎn)基因生物或經(jīng)基因改變制成的添加劑和調(diào)味素的食品和食品成 份的標(biāo)簽條例” 再次拓展了強(qiáng)制性標(biāo)簽的適用范圍， 規(guī)定對于那些含有由“ 轉(zhuǎn)基因生物” 或經(jīng)基因改變制成
的添加劑和調(diào)味素的食品和食品成份 ， 也必須按同一標(biāo)準(zhǔn)使用特別標(biāo)簽 。 ② 三、 歐盟管制轉(zhuǎn)基 因食 品的最新立法： 新的追蹤制度和統(tǒng)一的審批、 標(biāo)簽制度
在管制轉(zhuǎn)基因 食品方面， 歐盟一直在承受來 自 兩個(gè)相反方面的壓力。一方面， 歐洲許多消費(fèi)者、 環(huán)�！� 組織和成員國要求歐盟加強(qiáng)管制， 特別是反對與傳統(tǒng)食品“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的轉(zhuǎn)基因 食品可以不貼標(biāo)簽、 不經(jīng)
過歐盟 的風(fēng)險(xiǎn)評估程序而依據(jù) “ 簡易程序” 直接上市。另一方面 ， 、 美國 加拿大等轉(zhuǎn)基因食 品輸 出國又不斷
向歐盟施壓， 要求改變目 前實(shí)際存在的禁止轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口和上市的現(xiàn)狀。在這種情況下， 歐盟從 ２０ ００ 年開始準(zhǔn)備著手改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度。 ００ 歐盟委員會(huì)發(fā)表了《 ２０ 年， 食品安全白皮書》 ， 表示要建立一個(gè)協(xié)調(diào)、 有效和透明的、 農(nóng)場到餐桌”ｆｍｆｍ ｔｔ ｌ） 從“ （ ｏ �。颉 � ｂ 的全方位食品安全管制體制。 ｒ ａ ｏａｅ ③ ２０ 年， ０２ 歐盟通過了被稱為“ 食品法通則” １ ／０２ 的 ７ ２０ 號條例， ８ 正式建立了“ 歐洲食品安全局”作為負(fù)責(zé) ， 進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的咨詢機(jī)構(gòu)。 ２ ３ ④ ０ 年９ ２日， ０ 月２ 歐盟在歷經(jīng)兩年的反復(fù)修改和討論后， 終于通過了兩部新 條例： ２／０３ 有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例” １ ０２０ 號“ １ ９２０ 號“ ８ 和 ８ ／０３ 有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物追蹤性和標(biāo)簽、 ３ 有關(guān) 由 轉(zhuǎn)基因生物制成品的追蹤性和標(biāo)簽條例”前者規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品管制的基本制度， ， 后者規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品 追蹤制度和標(biāo)簽制度。 這兩部條例于２０ 年 １ 月 １ 生效、 公布之日 ６ ０３ １ ７日 自 起 個(gè)月起開始實(shí)施。兩部新 條例實(shí)施后， 原歐盟管制轉(zhuǎn)基因食品立法框架中第二層次中的５／００ 有關(guān)含有由轉(zhuǎn)基因生物或經(jīng)基 ０２０ 號“
因改變制成 的添加劑和調(diào)味素的食品和食品成份的標(biāo)簽條例 ” 以及 １３／８號、９２０ １９９ ４／００號“ 有關(guān) 由轉(zhuǎn)基因
生物制成的特定食品的強(qiáng)制性標(biāo)簽標(biāo)識條例” 將失效。第２８９ 號“ ５／７ 有關(guān)新食品和新食品成份的條例” 中 有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)定被新條例所替代， 但對轉(zhuǎn)基因食品之外的“ 新食品” 仍然適用。第一層次 １ ２０ ８ ０１ ／ 號“ 有關(guān)向環(huán)境中有意釋放轉(zhuǎn)基因生物的２０９ ２／０號指令” 的規(guī)定也部分被修改。這是自１ ０ ９ 年歐盟開始 ９ 建立轉(zhuǎn)基因食品管制制度以來， 有關(guān)法律的最大變更。它將對世界轉(zhuǎn)基因食品的貿(mào)易秩序產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影
響， 并有可能成為許多國家效仿 的模式。 １２／０３號“ ８９２０ 有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例 ” 與現(xiàn)有管制制度 的最大不同 ， 在于它建立起 了統(tǒng)一的審
批和執(zhí)行制度。如前所述， 現(xiàn)有管制制度存在著三方面的“ 分離” 。首先是成員國審批與歐盟審批的分離， 即申請人必須首先向一個(gè)成員國提出申請， 成員國批準(zhǔn)后才能進(jìn)入歐盟審批程序。其次是“ 簡易程序” 與 正常程序的分離。與傳統(tǒng)食品具有“ 實(shí)質(zhì)性相似” 的轉(zhuǎn)基因 食品無需正式審批程序即可上市。最后是成員 國“ 防范行動(dòng)” 和歐盟“ 防范行動(dòng)” 的分離。即 成員國可自行采取暫時(shí)限制或終止轉(zhuǎn)基因食品流通銷售的 措施 ， 再通知?dú)W盟委員會(huì)。兩個(gè)新條例則改變了這三方面的“ 分離” 現(xiàn)象， 加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理的力度。 首先， 新條例取消了各成員國進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和審批的權(quán)力 ， 而統(tǒng)一交由歐盟行使。條例規(guī)定： 申請人 向一個(gè)成員國提出申請后， 成員國不再進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和初步審批， 而是直接將申請材料轉(zhuǎn)交“ 歐洲食品安
全局” 進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。 歐洲食品安全局” “ 應(yīng)在 ６ 個(gè)月 內(nèi)將其意見 、 理由和評估報(bào)告呈交歐盟委員會(huì) 和各成 員 國。在收到 “ 歐洲食品安全局” 的意見后 ３ 個(gè)月 內(nèi)， 歐盟委員會(huì)在考慮該意見 、 各種相關(guān)歐盟法的規(guī)定和
① Ｒｍ￣ Ｃａｏ， ｉ ａｌ ａ ， ａ ｌｇｆ Ｍ �。� ｃ ： ￣ ｇ ｒ ｅ ｏｃ�。� ｉ ｒｉ ｓｏＣｎｄ（ｒ ａ￣ｆ ｅ ａａｉ ａｅ ｈｉｏ Ｍｃ ｅＨｒ Ｌｌ ｌ ＯＰ ｔ ｓ ｉＴａ ｌｙ ｎ ｄａｏ �。� ａａａＰ ｐｎ �。� ｈ ｎ － ｌ ｈ ｔ ￣ ｎ ｏＧ ￣ｕｓ ｃ ｄ Ｐ ｉ Ｃ ｓ ｅ ｔｎ ｆ ｅ ｄｏＴ Ｃ ｄ
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④ 歐盟的“ 食品法通則” 并不是專門針對轉(zhuǎn)基因食品的， 而是規(guī)定了食品管制法的基本原則。 但這些基本原則當(dāng)然適用于轉(zhuǎn)基因
食 品的法律管制。參見 Ｒｇ ａｏ Ｅ ） ｏ ７／０２ ｆ ｅ ｕ ｐ ｎ ａｉ ｅｔｎ ｔ �。铮睿� ２ ｕ ｙ０２ａ ｎ ｗ�。� ｅ ｒ ｅ ｌｉ ｕ ｔｎ（Ｃ Ｎ ８２０ ｔ ｒ ｅ ｒａ ｎａｄ ｆ ｅ ｕｃ ８ ａ ａ ２０ ｙ ｇ ｏｎｔ ｎ ａ １ ｏｈ Ｅ ｏ ａ Ｐ ｌｍ ｏｈ Ｃ ｉｏ Ｊ ｒ ｆ ｎ ｌｉ ｄ ｈ ｇ ｅ ｌ
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華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)
２０ ０４年第５期（ 總第３ ６期）
其他相關(guān)合理因素后， 應(yīng)當(dāng)向由各成員國代表組成的“ 食品常務(wù)委員會(huì)” 呈交批準(zhǔn)或拒絕申請的決定草案。
“ 食品常務(wù)委員會(huì)” 將對歐盟委員會(huì) 的決定草案按特定多數(shù)表決 制進(jìn)行投票。如果投票 通過， 則歐盟 委員 會(huì)的決定草案即成 為正式?jīng)Q定 ， 具有法律效力。如果決定草案被否決 ， 則歐盟委員會(huì)應(yīng)將決定草案提交歐 盟理事會(huì) ， 由歐盟理 事會(huì)投票表決。如歐盟理事會(huì)在 ３個(gè)月內(nèi)沒有進(jìn)行表決 ， 則歐盟委員會(huì)的決定草案也 將成為正式?jīng)Q定而生效 。該決定的有效期為 １ ， 以延續(xù)。得到批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基 因食 品可 以在全歐盟境 Ｏ年 并可
內(nèi)上市銷售。 ①
其次 ， 新條例廢除了“ 簡易程序” 。歐盟認(rèn)為 ： 為了保證審批程序 的透明性 和一致性 ， 所有轉(zhuǎn)基 因食 品 都必須經(jīng)過正常審批程序加 以評估。 ②
最后， 新條例不再賦予各成員國自 行根據(jù)新的科學(xué)信息和新風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果暫時(shí)或禁止轉(zhuǎn)基因食品流 通銷售的權(quán)力。而是規(guī)定由 成員國可以要求“ 歐洲食品安全局” 重新評估轉(zhuǎn)基因 食品是否仍然符合上市的
條件�！� 歐洲食 品安全局 ” 提出意見后 ， 交由歐洲委員會(huì)按 照上述審批程序決定是否應(yīng)當(dāng)限制或禁止這種 轉(zhuǎn)基因食 品上市 。 ⑧
１３／０３ ８０２０ 號條例則建立了一項(xiàng)全新的“ 轉(zhuǎn)基因食品追蹤制度” 以及更加嚴(yán)格的標(biāo)簽制度。所謂“ 追
蹤制”就是記錄轉(zhuǎn)基因食 品在整個(gè)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的來源和去向。新條例規(guī)定 ： ， 歐盟應(yīng)當(dāng)建立“ 轉(zhuǎn)基因生
物” 的標(biāo)識系統(tǒng) ， 使每一種“ 轉(zhuǎn)基因生物” 都有一個(gè)獨(dú)一無二的標(biāo)識號碼。轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)、 經(jīng)營商必須 建立信息檔案制度記錄上手供貨商和下手購買商的身份， 并保留記錄 ５ 年備查。同時(shí)向購買商書面說明 食品含有“ 轉(zhuǎn)基因生物”該“ 、 轉(zhuǎn)基因生物” 的標(biāo)識號碼或食品含有由“ 轉(zhuǎn)基因生物” 制成的食品成份或添加
劑。當(dāng)該購買商轉(zhuǎn)售這種轉(zhuǎn)基因食品時(shí)， 也必須記錄購買者的身份 ， 以書面形式提供同樣信息。 這樣 ， 并 ④
就形成了一個(gè)追蹤轉(zhuǎn)基因食品去向的鎖鏈。由于追蹤制度使轉(zhuǎn)基因食品的信息與轉(zhuǎn)基因食品一起流通， 使得食品標(biāo)簽的內(nèi)容有據(jù)可查。同時(shí)， 通過對轉(zhuǎn)基因食品的流通和消費(fèi)地的環(huán)境進(jìn)行長期監(jiān)測， 可以評估 轉(zhuǎn)基因 食品對環(huán)境的潛在影響。當(dāng)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品對人體健康和環(huán)境產(chǎn)生始料未及的負(fù)面影響時(shí)， 各生
產(chǎn)商和分銷商保 留的信息資料便 于管制機(jī)關(guān)及時(shí)在市場上找到轉(zhuǎn)基 因食品 ， 并制止其繼續(xù)流通。 兩部新條例對轉(zhuǎn)基因食 品的標(biāo)簽規(guī)定更為嚴(yán)格 。它們規(guī)定 ， 無論源 自轉(zhuǎn)基 因生物的 Ｄ Ａ或蛋 白質(zhì)是 Ｎ
否存在， 也無論轉(zhuǎn)基因食品是否與傳統(tǒng)食品“ 實(shí)質(zhì)性相似” 只要食品包含“ ， 轉(zhuǎn)基因生物” 或由轉(zhuǎn)基因生物 制成 ， 均需要特別標(biāo)簽加以 標(biāo)識。 另一個(gè)重大變化是： ⑤ 現(xiàn)有立法并不要求偶然混入的轉(zhuǎn)基因成份含量在
ｌ 以下的食 品貼標(biāo)簽 ， ％ 而新標(biāo)簽制度規(guī)定 了更苛刻的條件 ： 只有食 品混入轉(zhuǎn)基因成份的情 況是偶 然的或 在技術(shù)上不可避免 ， 含量為 ０９ ．％之下時(shí) ， 才可以不貼標(biāo)簽。如果混入的轉(zhuǎn)基因成份來源于被“ 歐盟食品安 全局” 認(rèn)為不具有風(fēng)險(xiǎn)， 但尚未批準(zhǔn)上市銷售的轉(zhuǎn)基因材料 ， 則只有含量低于 ０５ ， ．％ 而且已經(jīng)存 在檢測手
段時(shí) ， 才可以不貼標(biāo)簽 。 四、 對歐盟新法律管制制度的評價(jià)
應(yīng)當(dāng) 指出： 今世界， 在當(dāng) 對轉(zhuǎn)基因食品的法律管制具有極端的復(fù)雜性和敏感性。這不僅是因?yàn)檗D(zhuǎn)基因 食品的安全性在科學(xué)界尚無定論 ， 要在防范風(fēng)險(xiǎn)和提供物美價(jià)廉的食品之間達(dá)到合理的平衡本身就不易，
①
②
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歐盟轉(zhuǎn)基因 食品法律管制制度研究
更重要 的是它實(shí)際上反映了國家之間貿(mào)易利益的激烈斗爭。美國作為世界上生產(chǎn)和出 口轉(zhuǎn)基 因產(chǎn) 品的頭 號大國， 一直要求其他 國家放寬對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管制 ， 而不生產(chǎn)轉(zhuǎn)基 因產(chǎn) 品的國家 為了減少進(jìn) 口、 保護(hù)本 國市場 ， 則往往使用各種 “ 技術(shù)壁壘” 限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的流入。而這又涉及到遵守 ＷＴ Ｏ中一系列 自由貿(mào)易 規(guī) 則的義務(wù) 問題 。歐盟管制轉(zhuǎn)基 因食品的新制度 ， 也正是這些矛盾的集 中體現(xiàn)。對這一制度 的研究和評 價(jià)， 也必須在這一背景下進(jìn)行。
首先， 統(tǒng)一的審批制度并沒有消除各成員國政治因素的影響。歐盟 １２／０３ ８９２ 號條例取消了各成員國 ０
對轉(zhuǎn)基 因食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估 和做出初步審批的權(quán)力 ， 而統(tǒng)一 由歐盟委員會(huì)根據(jù)“ 歐洲食 品安全局 ” 的風(fēng) 險(xiǎn) 評估結(jié)果進(jìn)行審批 ， 表面上達(dá)到了歐盟《 品安全 白皮書》 出的建立“ 食 提 協(xié)調(diào)、 有效和透 明” 的統(tǒng) 一管制制 度這一 目標(biāo)。但是 ，歐洲食 品安全局” “ 進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果和據(jù)此提出的意見并不具有決定性的約束力 。 相反 ， 歐盟委員會(huì)可以在考慮相關(guān)歐盟法的規(guī)定和 “ 其他 相關(guān)合理因素” 后提 出決定草案。這 意味著 歐盟 委員會(huì)有權(quán)根據(jù)“ 其他相關(guān)合理因素” 不采納“ 歐洲食 品安全局” 根據(jù)科學(xué)評估得 出的結(jié)論 。而且 ， 原有管 制制度中具有強(qiáng)烈政治意味的審批程序—— 由各成員國代表組成的“ 食品常務(wù)委員會(huì)” 以特定多數(shù)制對 歐
盟委員會(huì)的決定草案進(jìn)行表決的規(guī)定仍然得到了保留。這就為歐盟和各成員國出于自身經(jīng)濟(jì)和政治利 益， 阻撓安全無害的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口銷售提供了法律上的便利。為此美國曾通過 Ｗ Ｏ質(zhì)疑歐盟： Ｔ 既然成
員國和負(fù)責(zé)起草決定草案的歐盟委員會(huì)都不受“ 歐洲食品安全局 ” 意見的約束 ， 歐盟如何能夠保 證審批 是
基于科學(xué)而不是基于政治呢？ 正是由于這一高度政治化的審批程序， ① 向歐盟申請即使已被科學(xué)證據(jù)證明
為安全的轉(zhuǎn)基 因食品上市 ， 也將遇到極大的不確定性。 其次 ， 追蹤制度和標(biāo)簽制度將導(dǎo)致經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品的成本上升 、 構(gòu)成隱蔽的技術(shù)壁壘。追蹤制度是這
次 １３／０３ ８０２０ 號條例所新規(guī)定的。它表面上的好處是顯而易見的。然而， 為了符合條例的要求， 歐盟的進(jìn)
口商和經(jīng)銷商必須搞清食品中的轉(zhuǎn)基 因成份來源于何種生物 ； 如果食品中仍然含有“ 轉(zhuǎn)基因生物”還需要 ， 查找歐盟為其指定的標(biāo)識號碼 ： 此外還必須將這些情況制作成詳細(xì) 的書面文件。更為麻煩的是 ， 這意味著 對轉(zhuǎn)基 因食品必須與其他食品分開進(jìn)貨 、 保管、 運(yùn)輸和銷售 ， 才可能保證檔案記 載的準(zhǔn)確性 。由此將 這樣
產(chǎn)生的經(jīng)營成本很可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因食品價(jià)格的提高， 或經(jīng)銷商利潤的降低， 歐盟由此就可以達(dá)到抑制轉(zhuǎn)基 因食品需求的效果。值得注意的是：追蹤制度” “ 適用的對象是已經(jīng)經(jīng)過嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評估， 歐洲食品管 被“ 制局” 和歐盟委員會(huì)認(rèn)為是安全的食品。因此， 不加區(qū)分地要求所有已經(jīng)通過風(fēng)險(xiǎn)評估的轉(zhuǎn)基因食品在流 通過程中 遵守“ 追蹤制度” 的要求， 確實(shí)有為進(jìn)口 轉(zhuǎn)基因食品設(shè)置技術(shù)壁壘的嫌疑。 標(biāo)簽制度也是如此。歐盟的兩個(gè)新條例規(guī)定無論轉(zhuǎn)基因食品中的轉(zhuǎn)基因 Ｄ Ａ和蛋 白 Ｎ 質(zhì)是否能夠被
檢測 出， 均需要貼標(biāo)簽說明其為“ 轉(zhuǎn)基因食品” 。同時(shí) ， 于非轉(zhuǎn)基因食 品偶然混入轉(zhuǎn)基因成份的情 況 ， 對 規(guī) 定已經(jīng)過審批 的轉(zhuǎn)基 因成份混入量在 ０９ 以下 ， ．％ 未經(jīng)過審批 的轉(zhuǎn)基因成份混入量在 ０５ ．％之下時(shí) ， 品 食 才可以不貼標(biāo)簽。鑒于 目 的檢測手段很難測出如此微量的轉(zhuǎn)基因成份 ， 前 經(jīng)銷商遵守這一規(guī) 定的情況 同
樣難以被管制機(jī)關(guān)加以有效監(jiān)督， 而且也會(huì)提高經(jīng)營成本。這當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)口量的下降。 因此， 歐盟新出臺(tái)的轉(zhuǎn)基因食品管制制度一方面加強(qiáng)了管制力度， 對于保護(hù)消費(fèi)者健康和環(huán)境是有利
的， 另一方面也設(shè)置 了隱蔽的技術(shù)壁壘 ， 為實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義提供 了便利 。 （ 作者單位 ： 東政法學(xué)院； 華 責(zé)任編輯 ： 夫） 杰
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