潘安平 溫州大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院

基金項(xiàng)目：浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012C35041）研究成果

摘要：借鑒國(guó)際上的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出了在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大背景下我國(guó)農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)；通過(guò)公平和效率相互關(guān)系出發(fā)，指出建立和完善農(nóng)村住房保障需要堅(jiān)持公平優(yōu)先的設(shè)計(jì)理念，應(yīng)該注意的問(wèn)題；認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村應(yīng)該在公平優(yōu)先的設(shè)計(jì)理念下，建立多層次、多元模式協(xié)同作用的農(nóng)村住房保障體系，以滿足不同層次農(nóng)村民眾的住房需求。

關(guān)鍵詞：住房保障；制度；農(nóng)村；設(shè)計(jì)理念

一、農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)

住房保障制度的終極目標(biāo)是保障中低收入社會(huì)成員“住有所居”，一個(gè)公正、合理而富有效率的住房保障制度有助于緩和社會(huì)矛盾，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行；有助于維護(hù)社會(huì)公平正義，讓更多的社會(huì)成員共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村住房保障制度還存在著制度設(shè)計(jì)不完善、覆蓋面過(guò)窄，福利收益人群倒置，制度目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)等多方面的問(wèn)題。為此，在考慮現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度各種方式運(yùn)作績(jī)效的同時(shí)，借鑒國(guó)際上的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出以下農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)：

（1）居住目標(biāo)

居住權(quán)從法理上屬于人役權(quán)的范疇，因而應(yīng)具備人役權(quán)的基本屬性。應(yīng)僅限于特定人自身的占有和使用，特定人不得讓與他人而獲得收益。“居者有其屋”是指每個(gè)家庭都要擁有一套符合基本居住條件以上的、安全衛(wèi)生的住房。這也是農(nóng)村住房保障制度的基本目標(biāo)。應(yīng)該指出的是“居者有其屋”是指居者擁有房屋的使用權(quán)，而不是房屋的所有權(quán)。農(nóng)村住房保障制度的實(shí)施需要住房供給和需求兩方面的保證。

（2）社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)

追求社會(huì)和諧是住房保障制度的最終社會(huì)目標(biāo)。住房問(wèn)題需要政府介入，通過(guò)建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住權(quán)，解決住房上的社會(huì)問(wèn)題和公平問(wèn)題，從而使全社會(huì)居民居住條件得到改善，以利于社會(huì)的穩(wěn)定繁榮。

（3）公平目標(biāo)

社會(huì)公平是完善的住房保障制度必須明確的核心價(jià)值目標(biāo)。政府著力抓好和維護(hù)住房分配公平，給每一位受益對(duì)象以公平的機(jī)會(huì)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的階段性，從保障性住房的供應(yīng)、分配、支撐體系方面對(duì)其適時(shí)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（4）糾偏目標(biāo)

由于存在市場(chǎng)的機(jī)能性障礙和缺陷，市場(chǎng)往往會(huì)“失靈”，市場(chǎng)機(jī)制并不能自發(fā)地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)達(dá)到帕累托最優(yōu)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決中低收入和最低收入居民家庭支付能力較低的問(wèn)題，因而無(wú)法解決他們的住房問(wèn)題，政府的干預(yù)是必不可少的。政府干預(yù)這一“看得見(jiàn)的手”起作用的重要原因之一就是治理“市場(chǎng)失靈”，糾正偏離市場(chǎng)正常軌道的因素。政府通過(guò)住房保障制度的實(shí)施，維護(hù)市場(chǎng)的正常秩序，促進(jìn)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展。

因此，我國(guó)農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是，建立健全農(nóng)村住房保障制度，通過(guò)各種有效的途徑和方式，切實(shí)幫助農(nóng)村困難群眾解決居住安全的問(wèn)題，分層次逐步實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，使每一戶家庭都能享有面積適宜、安全的住房。

二、建立公平優(yōu)先的農(nóng)村住房保障設(shè)計(jì)理念

理念的正確性是大方向的，思想性的，引領(lǐng)性的，因此理念的正確性從方向上決定著社會(huì)保障的建立成敗。如果從理念上認(rèn)為這個(gè)保障的建設(shè)可有可無(wú)，無(wú)足輕重，認(rèn)為建設(shè)的時(shí)機(jī)還未成熟，那么從實(shí)踐上就會(huì)得到一系列不好的反應(yīng)，只有從理念上，從思想上下定決心，這個(gè)保障才能從一開(kāi)始就堅(jiān)定信心建立下去。因此，農(nóng)村住房保障的建設(shè)，要想取得成功，必須堅(jiān)持正確的設(shè)計(jì)理念，那么對(duì)于農(nóng)村的住房保障建設(shè)，什么樣的理念才是正確的？根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的具體情況，針對(duì)在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制下的農(nóng)民，應(yīng)該堅(jiān)持什么摒棄什么，也就是說(shuō)，在農(nóng)村建立住房保障是應(yīng)該政府多一點(diǎn)，公平優(yōu)先，還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，追求效率呢？

公平和效率是人類經(jīng)濟(jì)生活中一對(duì)基本矛盾。這對(duì)矛盾如果解決不好，會(huì)影響到一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。住房保障主要是解決低收入家庭的住房困難，這跟通常講的養(yǎng)老、醫(yī)療保障不同，因?yàn)樗�并不面向全體居民。所以，確保保障性住房分配的公平公正，就顯得特別重要。沒(méi)有公平，住房保障就失去了存在的意義。公平應(yīng)該是住房保障的基本理念。公平優(yōu)先是住房保障的一個(gè)特性，當(dāng)然，住房保障也不能一味追求公平，而無(wú)視效率。據(jù)此，在建立農(nóng)村住房保障時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公平優(yōu)先的理念。以這種理念做指導(dǎo)，可以促進(jìn)全社會(huì)的社會(huì)公正，在農(nóng)村建立住房保障，就是為農(nóng)村注入一種公平機(jī)制，使得農(nóng)村居民之間有公平，使得城鄉(xiāng)居民之間有公平。

建立和完善農(nóng)村住房保障需要堅(jiān)持公平優(yōu)先的設(shè)計(jì)理念，應(yīng)該注意的問(wèn)題：

首先，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)力不足和過(guò)高估計(jì)農(nóng)村住房保障制度建設(shè)的代價(jià)。有人單純從經(jīng)濟(jì)視角提出，，政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)居民住房保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)異常繁重，對(duì)農(nóng)村居民的住房保障無(wú)力承受。這種看待農(nóng)村住房保障問(wèn)題的觀點(diǎn)，顯然違背了一個(gè)基本的常識(shí)，即中國(guó)政府是全民的政府而不只是城鎮(zhèn)居民的政府，城鎮(zhèn)住房保障負(fù)擔(dān)繁重并不構(gòu)成不建立農(nóng)村居民住房保障制度的正當(dāng)理由；城市保障住房是政府為保障城市居民的居住權(quán)，利用財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)的。既然都是公共投入，如果城市居民與農(nóng)村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，這顯然有失公平。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，政府承受能力在增強(qiáng)，從基本服務(wù)均等化的角度看，也應(yīng)該將農(nóng)村住房困難群眾的住房問(wèn)題納入住房保障體系中來(lái)。同時(shí)，那種認(rèn)為農(nóng)村居民住房保障代價(jià)估計(jì)過(guò)高論調(diào)也是錯(cuò)誤的，我們完全可以通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制（例如，實(shí)物換保障）來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體組織與農(nóng)民自己分擔(dān)責(zé)任的積極性，還可以動(dòng)員社會(huì)資源來(lái)減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，更何況政府對(duì)農(nóng)村住房保障承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任是必要的也是應(yīng)該的。

 其次，不能以政府對(duì)農(nóng)村居民沒(méi)有承諾為借口來(lái)拒絕建立相應(yīng)的住房保障制度。住房保障不是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，而是建立在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對(duì)平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的正義舉措。因此，住房保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中確保每一個(gè)國(guó)民均能夠免除生存危機(jī)的必須舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國(guó)家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來(lái)推進(jìn)住房保障制度建設(shè)。

最后，住房保障對(duì)象的識(shí)別。主要由兩個(gè)量化指標(biāo)構(gòu)成：一是現(xiàn)有住房面積沒(méi)有達(dá)到居住必要的“面積標(biāo)準(zhǔn)”；二是其家庭收入低于住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，只有這兩個(gè)條件同時(shí)滿足，才能成為住房保障的供應(yīng)對(duì)象。

三、構(gòu)建多層次、多元模式協(xié)同作用的農(nóng)村住房保障體系

中國(guó)應(yīng)該設(shè)計(jì)什么樣的農(nóng)村住房制度目標(biāo)和政策體系？住房政策改革必須切合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，即人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于初級(jí)階段、居民收入水平較低、收入差距大和城市化快速發(fā)展的基本國(guó)情。在公平優(yōu)先的設(shè)計(jì)理念下，堅(jiān)持什么樣的模式，將是一個(gè)非常重要的選擇，他肩負(fù)著國(guó)家公共財(cái)政投資方向的正確與否，肩負(fù)著是否能將錢(qián)送到最需要人的手上，真正的減小貧富差距，真正的穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。政府部門(mén)必須認(rèn)識(shí)到改善農(nóng)村住房質(zhì)量的重要性與緊迫性，必須在依靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，改變以往零散臨時(shí)性的政策安排，建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村住房社會(huì)保障制度。

要實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)，核心就在于讓不同層次的住房需求“適得其所”。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村住房領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，充分吸收國(guó)際上、城市住房保障方面累積的豐富經(jīng)驗(yàn)，合理界定政府與市場(chǎng)的分工，建立多層次的住房供給與保障體系，進(jìn)一步完善我國(guó)的農(nóng)村住房政策。政府救助和扶持的保障對(duì)象不同，保障的方式也有所不同。從保障切入點(diǎn)或方式上講，又可以將住房保障分為住房供給面和需求面的保障，前者是由政府直接出資興建住房并分配給保障的對(duì)象，后者則是政府通過(guò)收入補(bǔ)貼、稅收減免、信用擔(dān)保，金融扶持等方式增強(qiáng)保障對(duì)象的住房可支付能力。在“分類供應(yīng)”和“適度滿足”的制度觀念下，逐步理順住房保障的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和配套政策體系。具體來(lái)說(shuō)，即“堅(jiān)持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無(wú)住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)(危舊房)居民。”在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定，保障性住房建設(shè)要“戶型小、功能齊、質(zhì)量可靠”。

各級(jí)政府應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村不同弱勢(shì)群體，建立專項(xiàng)性的住房社會(huì)保障制度，滿足不同人群的多樣化需求，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)收入水平，科學(xué)的劃分家庭收入水平，并根據(jù)各個(gè)收入階層的需求制定對(duì)應(yīng)的住房保障措施，形成分層次針對(duì)低收入群體的半市場(chǎng)化保障制度、針對(duì)困難群體的非市場(chǎng)化保障方式以及針對(duì)特困難群體的救濟(jì)方式。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐，完善的農(nóng)村住房保障體系應(yīng)包括救助(救濟(jì))性保障、援助性保障、自助性保障三個(gè)層次。這三個(gè)層次的“無(wú)縫對(duì)接”和一定程度的交叉覆蓋，才能真正實(shí)現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)。

農(nóng)村住房社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不可能一蹴而就，必須要經(jīng)歷一個(gè)從不完善到完善的過(guò)程。作為一項(xiàng)重要的制度安排，必須在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高制度可操作性，逐步完善項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大覆蓋范圍、提高待遇水平，將農(nóng)村住房社會(huì)保障制度由一項(xiàng)選擇性制度安排過(guò)渡到普惠性制度安排，提升全體社會(huì)成員福利水平。

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