劉丹華 太倉市財政局

摘要：隨著財政改革的逐漸深入，縣鄉(xiāng)財政預算管理的不足日彰明顯。加強基層政府財政預算管理，提高基層政府財政預算的科學性、可執(zhí)行性，把有限的財力用在刀刃上，讓本地區(qū)人民分享發(fā)展成果，保持社會和諧穩(wěn)定，促進地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展有著重要意義。筆者多年從事基層財政預算管理工作，對當前基層財政預算的一些問題提出幾點建議，旨在幫助提高基層財政預算管理的科學性和有效性。

關鍵詞：基層財政預算   管理體系  應對策略

一、基層財政預算工作中存在的問題

1、對預算重要性認識不足，重支出、輕收入  

“凡事預則立，不預則廢”，財政預算作為基層宏觀經濟管理手段，發(fā)揮著越來越重要的作用。但基層政府部門甚至是部分基層領導對財政預算認識存在偏差，普遍認為預算是財政部門的事情，對收入輕視甚至無視。支出源于收入，只有地方收入不斷增收，財力才能得到增長，與不斷擴大的剛性支出之間的矛盾才可能得到緩解。財政預算與每一個部門、每一位人員戚戚相關，但基層除了主要領導外，其他領導基本不關心財政收入，安排支出時從不考慮是否有足夠的資金，造成收入與支出的矛盾加劇。

2、預算編制缺乏科學性

基層政府預算和部門預算科學性不夠，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算大多是由領導拍腦袋決定，客觀原因有：一是缺乏相關專業(yè)人員，基層人才缺乏，既懂基建又懂財政，既了解宏觀政策又了解當?shù)貙嶋H情況的復合型人才更是鳳毛麟角。二是缺乏必要的相關程序。當前各部門編報的財政預算僅立足于本部門，本位主義嚴重，不經發(fā)改委等宏觀調控部門的統(tǒng)一審核，造成上報的項目不符合發(fā)展目標。三是缺乏必要的標準。對于一些同類項目，沒有統(tǒng)一的標準，一個項目應該形成什么規(guī)模？投資多少？這些都具有很大的隨意性。四是仍然實行“基數(shù)預算”。各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都是“基數(shù)加增長”的預算模式，實行“一刀切”，造成預算脫離實際情況。五是預算編制不全面。收入預算僅限于公共財政和基金部分，對于國有資本經營收入普遍是在預算外管理，社�；�金預算完全由人社部門管理。收入管理缺失勢必造成支出管理的缺位。預算編制科學性不足造成執(zhí)行缺乏剛性。

3、預算執(zhí)行缺乏權威性

一是預算追加隨意性大。由于預算編制受認識、時間、手段等限制，預算的編制不盡科學，追加預算較多，“超收”“超支”現(xiàn)象嚴重。有的應該納入年初財政預算的沒有考慮，甚至有的必須執(zhí)行的項目，部門故意不納入預算，等到用款時再申請追加，逃避人大的監(jiān)督和審查。二是預算調整隨意性大。年初預算時，資金安排與實際支出項目之間的匹配度不夠高，造成執(zhí)行時不得不調整預算。有的領導干涉的較多，形成的結余較多。三是突擊支出現(xiàn)象多。大多數(shù)部門平時預算執(zhí)行較慢，到了年底突擊花錢。

4、預算監(jiān)督缺乏有效性

一是有的地方缺乏預算監(jiān)督。由于基層人員較少，預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督沒有嚴格區(qū)分，由同一部門或人員行使，“三權”分立流于形式。二是財政預算監(jiān)管難度大。由于缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，財政只能進行事后監(jiān)督，一些不必要的支出已無法挽回，造成財政資金的浪費。

二、完善基層財政預算管理的幾點對策

（一）建立和完善基礎制度,提高預算的科學性

1、健全人員招聘和培訓制度

只有提高人員素質才可能提高財政預算管理水平�；鶎悠毡槿狈Ω咚刭|的財政管理人員，造成預算管理困擾。解決辦法一是公開招聘。隨著經濟發(fā)展和就業(yè)壓力，基層工作也倍受大學生的青睞�；鶎油ㄟ^公開招聘可以選拔出高素質的優(yōu)秀人才，為提高基層財政管理奠定必要的基礎。二是加大培訓力度。財政部門要加大培訓力度，加強考核，切實提高財政財務人員的知識儲備和個人業(yè)務能力。三是加強基層領導財政知識培訓�；鶎宇I導干部普遍缺乏財政知識，加強財政知識培訓，幫助他們樹立正確的財政觀念，財政不是謀私利的工具。健全政績考核內容，建立多方位的科學的政績考核體系，減少基層領導“短視”的動力，促進本地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

2、健全預算定額和支出標準制度

預算定額和支出標準是編制部門預算的重要基礎，對于預算的科學化、精細化管理有著重要意義。對于行政運行經費，要根據(jù)部門業(yè)務分類分檔，建立不同的標準。從嚴控制公務購車、公務用車、公務接待和因公出國（境）的規(guī)定，編制年初預算時，嚴格按標準執(zhí)行，年中不得隨意追加。嚴格控制財政供養(yǎng)人員，加快事業(yè)單位改革，把全額撥款、差額撥款、定額撥款等改為按單位提供的服務性質和占有公共資源等來確定財政供給率，逐步建立事業(yè)單位基本支出預算定額體系。

3、建立預算聯(lián)審制度

編制年初預算時，抽調發(fā)改委、規(guī)劃、國資、水利、農委、城管等部門專業(yè)人員組建臨時小組，負責財政預算聯(lián)審。充分發(fā)揮各部門專業(yè)優(yōu)勢，保證項目的合理性，提高預算的科學性和可執(zhí)行性。

4、建立責任追究制度

基層人大財經工委人員較少，懂財政的專業(yè)人員更少，對預算多限于總額的審查，也多流于形式。健全預算追加報批制度，對于單筆在規(guī)定金額以上的或者部門累計追加達到一定限額的，，要報請同級人大常委會審批。對于執(zhí)行與預算相差較大，要追究部門和人大相關人員的責任。

5、完善預算的全面性

現(xiàn)在縣級財政預算多僅限于公共財政預算和政府性基金預算，進行國有資本經營預算的幾乎沒有。許多部門由于歷史原因，占有大量的公共資源，如租賃收入、處置收入等都被據(jù)為本部門所有，成為“小金庫”的來源。要在全面清查資產的基礎上建立國有資產（本）經營管理系統(tǒng)，統(tǒng)一、公開發(fā)包招租、承包等，增加公共財政預算資金來源。同時建立基層債務管理機制�；鶎诱�府借款規(guī)模都比較大，有的大大超出公共財政水平，違約風險極大。把政府性債務也納入財政預算，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一監(jiān)管，盡可能降低財政擔保風險。

6、提高基層財政信息化建設水平

    提高財政信息化水平可以為基層財政預算的科學化、精細化管理提供技術支撐。按照“金財工程”建設的要求，結合實際，全面提升基層財政信息化建設水平，在保證安全的前提下，擴大信息使用范圍，形成部門預算、國庫集中支付、一折通、資產管理和財會人員管理等多系統(tǒng)的綜合平臺，更好地提升財政預算的管理水平。

（二）完善財政預算執(zhí)行監(jiān)管

1、加強預算執(zhí)行剛性

在沒經人大審批前，由基層政府發(fā)文先按預算草案執(zhí)行。一旦經人大批復就具有法律效力，增減、調整需經人大審批，任何人不得隨意追加（減）。

2、加強項目進度管理

財政主要支出體現(xiàn)在項目上，加快項目早日實施，及早落實項目資金分配方案。建立執(zhí)行主體考核制度，推進支出進度。

3、加強專項資金監(jiān)管

專項資金各類較多，金額較大。從部門內部到部門之間，整合、規(guī)范專項資金，改變多頭管理的局面，提高財政資金的使用效益。

4、建立監(jiān)管分析系統(tǒng)

建立預算執(zhí)行監(jiān)管分析系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息化作用，加強預算執(zhí)行分析寬度和深度，加強預測工作，提前預判和發(fā)現(xiàn)，及時糾正預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。

5、完善財政監(jiān)督作用

完善財政預算監(jiān)督，一是構建大監(jiān)督體系。人大政治監(jiān)督、財政部門的行政監(jiān)督、審計部門的審計監(jiān)督、預算部門的內部監(jiān)督以及社會公眾的輿論監(jiān)督相結合，形成內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合、主動監(jiān)督與被動監(jiān)督相結合、官方監(jiān)督與民間監(jiān)督相結合的大監(jiān)督體系。二是盡早建立預算公開制度�，F(xiàn)在縣級政府的財政預算和部門預算公開還處于探索階段，應該向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，做到各級財政預算全面公開。三是建立輿論監(jiān)督平臺。以媒體和網絡等構建一個公眾監(jiān)督平臺，定期公開預算信息，進行財政預算解讀，引導公眾行使好監(jiān)督權利，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

6、加強財政支出績效管理

   現(xiàn)在財政部已提出全面推進預算績效管理的工作目標：建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系�？冃гu價可以從源頭上過濾一批績效低的項目，同時，把過去財政資金盲目分配改變?yōu)榘纯冃Х峙�，引導部門由爭項目、爭資金向創(chuàng)效益、提績效轉變，切實提高財政資金的效益。

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